优化资本市场投资者保护制度

来源：中国金融

作者｜中泰证券课题组「课题组负责人：王洪（中泰证券股份有限公司董事长）；课题组成员：田洪　王恩会　王晖　范劲松　慕庆宇　董诗陈」

文章｜《中国金融》2026年第17期

我国投资者保护制度现状与存在的问题

近年来，我国投资者保护制度建设取得显著进展。2025年5月15日，最高人民法院等部门联合发布《关于严格公正执法司法服务保障资本市场高质量发展的指导意见》，这是司法保障资本市场高质量发展的纲领性文件。此外，监管部门及相关系统单位集中发布《上市公司募集资金监管规则》、自律组织业务规则等与投资者保护密切相关的制度规则，投资者保护制度框架日趋完善。

2025年，通过普通诉讼、示范诉讼等多种形式，特别代表人诉讼取得重要突破，进入常态化运行阶段。典型案例的示范引领，推动形成“办理一案、治理一片”的制度正效应，显著降低了投资者维权成本，提升了违法成本。证券监管执法力度持续强化，财务造假惩治力度加大，对交易类违法打击保持高压态势，释放严监严管执法信号。在退市监管方面坚持“应退尽退”原则，对退市公司及责任人的违法违规问题一追到底。上市公司现金分红制度持续优化，投资者分享上市公司发展成果的渠道更加畅通。中国证监会构建起投资者保护“投保机构+市场机构+媒体平台”三位一体的宣传教育矩阵。监管部门持续压实保荐机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构“看门人”责任，督促其归位尽责。

对标成熟市场投资者保护制度的运行效能，我国投资者保护制度仍存在短板。

一是特别代表人诉讼启动门槛仍然较高。目前，特别代表人诉讼的启动仍需投资者保护机构接受授权，且案件筛选标准较为严格，导致部分符合条件的案件难以进入诉讼程序。部分案件因证据收集难度大、损失计算复杂等因素，投资者维权积极性受到抑制。

二是赔偿执行效率有待提升。特别代表人诉讼案件被告偿付能力不足、执行周期较长等问题仍然存在。以康美药业案为例，24.59亿元赔偿款通过现金、债转股、信托收益权等多种方式清偿，虽然50万元以下债权全额现金清偿，但大额债权清偿比例较低，投资者实际获赔率有待提高。在部分案件中，被告缺乏偿付能力，赔偿判决难以执行，影响投资者对司法救济的信心。

三是中小投资者维权意识和能力不足。投资者保护机构在特别代表人诉讼中发挥主导作用，但普通投资者对诉讼程序、赔偿标准等了解不充分，主动维权意识较弱。投资者教育和适当性管理制度落实不够到位，部分投资者风险识别能力不足，在投资决策中容易受到误导。投资者对维权渠道的认知度不高，对调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式的了解有限。

四是制度衔接机制有待完善。先行赔付、行政执法当事人承诺、特别代表人诉讼等制度之间的衔接机制尚不健全，投资者面临多种维权路径选择时缺乏明确指引。调解、仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制之间的协调配合仍需加强，可能造成程序空转或资源浪费。投资者在不同维权方式之间转换时，程序衔接不够顺畅，影响了维权效率。

国际投资者保护制度经验借鉴

美国多层次保护体系与赔偿机制

在立法层面，美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》确立了反欺诈规则，美国证券交易委员会（SEC）通过行政执法和民事赔偿双重机制保护投资者权益。美国持续完善投资者保护法律框架，以适应市场发展需要。在集体诉讼方面，美国采用“明示加入”原则，投资者需主动登记参与诉讼。美国集体诉讼多由律师事务所驱动，采用胜诉酬金制度，律师先行垫付诉讼成本，胜诉后按比例提取酬金，有效解决了个体投资者维权成本高的问题，但该模式也存在滥诉风险。在赔偿机制方面，美国设立了公平基金（Fair Fund）制度。根据《萨班斯—奥克斯利法案》，SEC可将行政执法罚没款用于赔偿投资者，建立了行政处罚与民事赔偿的衔接通道。公平基金由独立管理人运营，赔偿流程透明高效，投资者获赔比例较高。在投资者保护基金方面，美国证券投资者保护公司（SIPC）对每位投资者最高保护额度为50万美元（其中现金保护额度为25万美元），在证券公司破产清算时优先保障投资者资产安全。据SIPC官网信息，该机制有效降低了证券公司破产对投资者造成的损失。

新加坡“一站式”纠纷解决机制

新加坡金融业纠纷解决中心（FIDReC）由新加坡金融管理局（MAS）监管，是亚洲地区金融申诉专员服务机构的典型代表。FIDReC的核心优势在于“一站式”服务模式。投资者无需经历复杂的诉讼程序，可直接向FIDReC提交投诉，由专业裁决员在较短时间内作出处理决定。裁决对金融机构具有约束效力，投资者则可自由选择是否接受，体现了对弱势一方的倾斜保护。在费用机制方面，FIDReC对投资者收取的费用极为低廉，小额纠纷甚至免费受理，大幅降低了维权门槛。同时，FIDReC建立了严格的保密制度，纠纷处理过程不公开，保护了金融机构商业声誉，有利于双方在友好氛围中达成和解。

英国金融服务补偿计划（FSCS）

FSCS面向英国金融服务市场的各类客户提供存款、保险及投资等方面的损失补偿，是英国金融消费者保护体系的最后一道防线。当授权金融机构发生违约（如破产、清算）时，FSCS依法对符合条件的客户进行赔付，单人单品类最高补偿限额于2020年从5万英镑上调至8.5万英镑，以应对通货膨胀和金融风险变化。FSCS的制度特色体现在四个方面：一是覆盖面广，涵盖存款、保险、投资等几乎所有金融服务领域，且不区分客户类型（个人或机构），均可在限额内获得相应补偿；二是赔付效率高，FSCS建立了标准化的在线申请系统和快速审核流程，一般情况下自申请受理之日起30个工作日内可完成赔付；三是资金来源稳定，FSCS通过向授权金融机构收取年度分摊金建立补偿基金；四是FSCS通过多种渠道开展公众教育，在英国金融消费者中享有较高的知名度和信任度。

境外经验的核心启示如下。一是以立法构建动态更新的法律框架。境外市场普遍建立了投资者保护法律制度的动态更新机制，根据市场环境变化及时调整保护范围和补偿标准，保持制度的适应性和前瞻性。二是以制度创新破解维权赔偿难题。美国的胜诉酬金制度、新加坡的调解裁决一体化机制等创新举措，有效降低了投资者维权成本，提高了赔偿效率。这些制度创新针对投资者维权的痛点难点问题，提供了切实可行的解决方案。三是依托多元组织实现协同保护。投资者保护基金、投资者保护机构、行业协会等多元主体协同发力，形成了全方位、多层次的投资者保护网络。不同监管机构密切配合、协同联动，共同构建了投资者保护的立体防护网。四是以精准投资者教育提升投资者素养。针对不同类型投资者开展差异化教育，重点提升中小投资者风险识别能力和自我保护意识。境外成熟市场普遍建立了投资者教育体系，通过线上线下相结合的方式，提高投资者的自我保护能力。

完善我国投资者保护制度的政策建议

进一步推进特别代表人诉讼常态化运行

完善特别代表人诉讼启动机制。进一步降低投资者保护机构接受授权的门槛，简化授权程序。探索建立投资者授权征集平台，便利投资者在线提交授权。完善投资者保护机构提起特别代表人诉讼的激励机制，提高机构履职积极性，充分发挥公益诉讼的职能作用。

健全特别代表人诉讼配套制度。完善证据开示规则，明确投资者损失计算方法，降低投资者举证难度。建立投资者损失智能测算系统，提高赔偿金额认定的科学性和效率。完善诉讼费用承担规则，探索败诉方承担诉讼费用机制，降低投资者维权成本。

加强特别代表人诉讼与其他制度的衔接。明确先行赔付后投资者仍可参与特别代表人诉讼的程序规则，保障投资者选择权。建立赔付信息共享机制，避免重复赔付和程序空转。探索设立赔付资金池，由投保基金公司统一管理，提高赔偿效率。

构建投资者损失智能测算系统

运用大数据、人工智能等技术手段，构建投资者损失智能测算系统。整合证券交易数据、信息披露数据、市场行情数据等，建立投资者损失数据库。开发损失测算算法模型，综合考虑虚假陈述行为性质、影响期间、市场波动等因素，实现投资者损失的精准计算，为调解、仲裁、诉讼提供科学的损失认定依据，提高纠纷解决效率。

建立投资者损失测算的标准化流程。明确损失测算的适用范围、计算方法、参数设定等，提高测算结果的科学性和公正性。引入第三方专业机构对测算结果进行复核验证，增强测算结果的公信力。建立测算结果公开查询机制，便利投资者了解自身损失情况，提高维权便利性。

推动投资者损失测算结果的应用。将测算结果作为调解、仲裁、诉讼的重要参考依据，提高纠纷解决效率。探索测算结果与先行赔付机制的衔接，对于事实清楚、损失明确的案件，可以依据测算结果先行垫付赔偿款。建立测算结果与行政执法当事人承诺制度的联动机制，督促当事人积极赔付投资者损失。

探索建立证券期货纠纷调解裁决一体化机制

整合中国人民银行、金融监管总局、中国证监会现有调解、仲裁、诉讼资源，构建“调解优先、裁决保底”的分层递进式纠纷解决机制。设立证券期货纠纷调解中心，配备专业调解员队伍，对小额纠纷实行快速处理，对复杂案件引入专家咨询机制。

明确调解裁决的法律效力。调解达成的协议经司法确认后具有强制执行力，裁决决定对金融机构具有约束力，投资者可自由选择是否接受。建立调解裁决与特别代表人诉讼的衔接机制，对于涉及投资者人数众多、社会影响较大的案件，可以转换为特别代表人诉讼程序，确保不同纠纷解决方式之间的顺畅转换，提高投资者维权效率。

完善调解裁决的费用机制。对中小投资者实行免费或低收费政策，费用由行业自律组织或投资者保护基金承担。建立调解裁决专项基金，保障机制可持续运行。探索在线调解平台建设，实现投诉、调解、裁决全流程线上办理，进一步压缩纠纷处理周期，提高投资者运用调解裁决机制的积极性。

健全投资者分类保护制度

细化投资者分类标准。在现有普通投资者、专业投资者分类基础上，进一步细分风险承受能力等级，实施更精准的适当性管理。建立投资者风险承受能力动态评估机制，定期更新投资者分类信息。完善投资者风险测评工具，提高评估结果的准确性和可靠性。

强化金融机构适当性管理义务。明确金融机构在产品销售过程中的风险揭示义务和说明义务，建立适当性管理留痕制度。对违反适当性义务导致投资者损失的，依法承担赔偿责任。完善适当性管理监督检查机制，加大对违规行为的处罚力度，从源头上保护投资者合法权益。

完善中小投资者特别保护措施。在特别代表人诉讼中进一步降低投资者维权成本，建立中小投资者保护基金应急赔付机制，对事实清楚、损失明确的案件先行垫付赔偿款。健全中小投资者维权指引机制，为投资者提供专业、便捷的法律咨询服务。

加强投资者教育与权益宣传

健全投资者教育体系。依托金融机构、行业协会、投资者保护机构，构建多层次投资者教育网络。针对不同类型投资者开展差异化教育，重点提升中小投资者风险识别能力和自我保护意识。完善投资者教育评估机制，提高教育工作的针对性和实效性。

加大投资者保护制度宣传力度。通过典型案例解读、法律知识普及等方式，提高投资者对特别代表人诉讼、先行赔付等制度的认知度。充分利用“5·15全国投资者保护宣传日”等契机，集中展示投资者保护工作成效。

发挥投资者保护机构的公益职能。支持中证中小投资者服务中心、投保基金公司等机构在投资者维权中发挥更大作用。探索建立投资者保护公益诉讼制度，完善投资者保护机构提起股东代位诉讼、股东直接诉讼的程序规则。健全投资者保护机构与司法机关、监管机构的协作机制，形成投资者保护合力。■

（责任编辑　刘宏振）

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