经济正义VS经济发展：纽约的公平，值多少钱？

来源：澎湃新闻

经济正义VS经济发展：纽约的公平，值多少钱？

我第一次见到 Julie Su（中文名苏维思），是在纽约一家智库举办的讨论会上。她是纽约新上任的副市长，也是纽约史上官职最高的华人女性。那天讨论会的主题是纽约的经济，她来到台上后，先讲起了自己的母亲。

她说，她的母亲是第一代华人移民，来到美国后辗转做过许多工作，收入和生活始终不稳定。后来，母亲进入一个有工会的岗位，工资稳定下来，也有了医疗保险和退休保障，从那时候起，他们一家才真正站稳脚跟。

2025年12月，马姆达尼（Zohran Mamdani）以高票当选纽约市长、创下政治奇迹后，高调任命Julie Su为纽约首任“经济正义副市长”（Deputy Mayor for Economic Justice）。

这个职位此前从未存在过。

当地时间2026年9月15日，美国纽约，市长佐兰·曼达尼在大都会大道混凝土回收场发表街道安全公告。视觉中国 图

在纽约，市长像是个大公司的总裁，他有多个副市长帮忙具体负责不同领域。例如，住房副市长负责住宅开发局、公屋局等机构；运营副市长负责交通、环卫、公园等部门；经济领域过去也有一套相对稳定的分工，招商引资、产业发展和重大开发项目都在其中，由经济发展副市长（Deputy Mayor for Economic Development）掌管。

马姆达尼保留了像住宅和运营这些传统副市长岗位，但他并没有保留主管经济发展的职位，而是新设了一个名字里也带着“经济”、却完全不同的副市长职位：经济正义。

我和许多纽约人一样，第一次听到新的经济正义副市长Julie Su的名字时，都在想：这个人究竟是谁？她不是纽约人，而是来自加州；她不是经济学家，也没有在纽约最重要的华尔街或房地产行业工作过，恰恰相反，她职业生涯的大部分时间，都站在企业和开发商老板的对立面。

Julie Su在进入政府之前，她是一名公益律师，长期代理移民和低收入劳动者的案件。后来，她先后担任加州劳工与劳动力发展署秘书长，又进入拜登政府担任美国劳工部副部长，并成为代理部长。

她职业生涯中最著名的一场案件，发生在1995年的加州艾尔蒙地（El Monte）。当时，72名泰国女工被人口贩运组织骗到美国，护照被没收，被关在戒备森严的制衣厂里，每天工作十几个甚至近二十个小时。她们名义上领工资，实际上工资都被用来偿还所谓的“偷渡费”“住宿费”等债务，几乎没有逃离的可能。这起案件后来被认为是美国现代史上最严重的劳工贩运案件之一，也让许多人第一次意识到：“奴隶制”并非只存在于历史上。

Julie Su正是这些受害者民事诉讼的主律师。她帮助工人获得赔偿，也推动社会重新思考企业在供应链中的责任。这起案件后来还推动了美国针对人口贩运受害者保护制度的发展，包括后来设立的T签证制度。

换句话说，这位负责全球资本中心纽约经济的人，职业生涯最擅长的事情，是替劳动者打官司——和纽约传统的以招商引资、大项目开发为重点的经济政策方向相去甚远。因此，当马姆达尼把Julie Su请来纽约，他想传递的信息其实非常明确：纽约未来讨论经济，不会只讨论GDP增长和企业投资，也要讨论普通劳动者是否真正从经济增长中受益。

这背后，是纽约正在面对的一场现实危机。

纽约今天依然是全球最重要的经济中心之一：2025年，全市就业人数达到465万，创下历史新高，超过疫情前水平；股市虽有波动但整体趋势繁荣。但如果你问纽约当地人觉得经济怎么样，他们会聊月底交完房租后银行卡里还有多少钱。事实上，越来越多纽约人生活比以前艰难。黑人失业率依然高于十年前；新增最快的医疗、护理等行业虽然创造了大量岗位，但许多职位的工资甚至支付不起纽约的中位数房租；金融、科技等高薪行业又越来越依赖高学历和专业背景，普通人很难进入。根据纽约最新发布的一份经济报告，将近三分之一的劳动人口，扣除通货膨胀后的实际工资甚至低于2019年（数据来源：https://makinggrowthmatter.nyc/）。

换句话说，纽约创造了越来越多工作，却没有创造足够多能够支撑中产生活的工作；GDP不断增长，但住房和生活成本却越来越难负担。马姆达尼代表的美国民主社会主义（Democratic Socialism）运动能够拿下选举，正是回应了选民对于经济问题的情绪；“经济正义”所需要解决的，是越来越多纽约人眼中的现实问题。

纽约不再相信“先把蛋糕做大”？

Julie Su在讨论会上讲述自己母亲通过工会的职位让全家站稳脚跟的故事让我意识到，她理解经济发展的方式，与纽约许多传统的经济官员不一样。她并没有反对经济增长，但她不断强调一个观点：经济增长本身不是目的，普通人的生活有没有因此改善才是。如果说过去纽约的发展逻辑是“先把蛋糕做大，再讨论怎么分蛋糕”，那么Julie Su代表的思路则更接近于：“如果蛋糕始终分不到普通人手里，那么蛋糕做得再大，也不能算成功。”

这其实与纽约过去三十年的发展路径形成了鲜明对比。过去几十年，无论是布隆伯格（Michael Bloomberg）时代还是之后几届政府，纽约的发展都非常强调市场和私人资本的作用。例如，政府在新千年后不再自己建设保障性住房，而是允许开发商提高建筑容积率，条件是开发商拿出一部分住房作为租金受政府管控的经济型住房；纽约最著名的公共空间，如高线公园、布鲁克林大桥公园，也大量依赖私人基金会和开发商投资运营，而投资方则获得周边开发机会、品牌影响力或地产升值等回报。

当地时间2026年9月8日，美国纽约市，帝国大厦102层观景台俯瞰纽约。视觉中国 图

这种市场主导的公私合作模式以“让资本赚钱”为前提。只有资本有利可图，才有促成合作的可能。纽约政府善于制定政策诱因，利用市场的力量提供公共服务，使得资本在获得商业利益的同时，也承担公共责任。在纽约过去的发展逻辑里，开发商负责把蛋糕做大，政府相信蛋糕最后总会分到大家手里。

这套公私合作模式来自纽约城市发展的“制度基因”。早在18世纪，纽约就把部分滨水土地交由私人经营，但要求经营者同时修建和维护码头、道路等公共设施。此后两百多年，纽约不断用类似方式建设道路、住宅、公园、港口乃至整个城市。如果把纽约比作一家创业两百多年的公司，那么它的商业模式一直没怎么变：政府负责搭台，资本负责唱戏，然后希望观众——也就是普通纽约人——最后也能鼓掌。

而马姆达尼政府真正想挑战的，就是这套发展逻辑本身。他大声提出的问题是：蛋糕做大以后，真的会自然分到普通人手里吗？如果答案是否定的，那么政府是不是应该把更多精力放在提高普通劳动者收入、扩大工会岗位、改善就业质量，而不仅仅是继续吸引资本、推动开发？

这种变化不仅体现在Julie Su的任命上，也体现在纽约经济发展署（New York City Economic Development Corporation，简称NYCEDC）的处境中。NYCEDC可以理解为纽约负责招商引资、产业发展和重大开发项目的“城投公司”。长期以来，它一直是纽约市场化发展模式的重要执行者，其上一任市长任命的CEO甚至就来自房地产行业。然而，马姆达尼上任后，NYCEDC一度长达半年没有新的CEO。

与此同时，NYCEDC被划入Julie Su负责的“经济正义”体系之下，这有点像把一家招商局，交给一位长期替劳动者打官司的律师来管。很多纽约观察者都觉得，这个安排耐人寻味：一个长期负责“如何让资本推动城市发展”的机构，如今需要向一位长期代表劳工权益的副市长汇报工作——这实属城市治理理念和经济政治光谱的两个极端。这不仅是一次人事调整，更像是在问一个更根本的问题：纽约未来的经济发展，到底应该首先服务资本，还是首先服务劳动者？

纽约住房成本高，罪魁祸首是工会？

如果你问纽约规划师、地产开发商，甚至不少建筑师：“纽约为什么越来越盖不起新房子了？”十个人里，大概有五个人会把矛头指向工会。这并不是因为他们反对工会本身，而是因为纽约近几年一项保障房政策的变化。

纽约的保障房，基本上已经不是政府自己开发，而是由开发商承建并运营。但是，开发商毕竟不是慈善家，因此政府设计了一套交易：你替城市建一部分保障房，我替你减一部分地产税。

长期以来，这套交易非常简单。开发商只要在住宅项目中拿出约25%到30%的房源作为保障房，就可以获得长达35年的地产税减免。由于纽约的地产税非常高，不少开发商都直言：如果没有这项政策，很多住宅项目的开发和运营根本算不过账。

2024年，纽约更新了这套政策。表面上看，新政策变化并不大：保障房比例轻微下调到20%至25%，但要求这些住房面向收入更低的家庭。不过，真正引发巨大争议的，其实是政策中的一项新增要求——建筑工人的工资。根据新政策，大型住宅项目如果想享受税收优惠，就必须支付接近工会水平的工资。包含99套以上住宅的项目，建筑工人最低工资约40美元每小时；150套以上、位于曼哈顿南部以及部分布鲁克林、皇后区的大型项目，工资标准则进一步提高，接近当地建筑工会工资。

也就是说，政府希望开发商建出来的不只是保障房，还要是建立在“好工作”基础上的保障房。

这听起来似乎很合理，但开发商很快开始重新算账。一位在纽约做建筑的朋友告诉我，新政策出台后，他突然发现纽约多了很多99户住宅。我一开始还以为只是巧合，后来才知道，并不是开发商突然集体爱上了99这个数字，而是因为100户就是另一套游戏规则。根据新政策，一旦住宅超过99户，项目就要满足新的工资标准。于是，一些原本计划建设150户、200户，甚至近400户的大楼，被拆成几栋彼此相连、每栋99户左右的小楼。纽约房地产媒体后来也观察到了类似现象，越来越多开发项目刻意停留在99套住宅，以避开新的工资门槛。

这种变化是否真的推高了纽约房价？现在还没人能给出确定答案。毕竟，新政策实施时间还不到两年，学术界也还没有充分证据证明它已对住房问题产生影响。但建筑师和开发商的担忧并非没有道理。首先，大楼拆小之后，原本一栋楼共用的一套电梯、一条走廊、一套机电系统，现在可能要重复建设四遍，人工成本省下来了，建筑成本却未必降低。其次，如果越来越多开发商为了避开工资门槛而减少住宅数量，那么整个城市新增住房也会减少，而住房供给减少、需求不变，本来就是推高房价最经典的经济学逻辑。

因此，在不少地产行业人士看来，纽约的政策原本是为了鼓励更多保障房建设，却因为加入了建筑工人工资要求，让开发商越来越不愿意盖房，或是盖的房子设计效率低，最终反而加剧了住房危机。

当地时间2026年8月15日，美国纽约，城市社区住宅。视觉中国 图

别让工会给住房问题背锅

如何改善普通纽约市民的经济状况？开发商提出了一种思路——增加房子供给、压低价格。Julie Su则提出了另一种思路——让劳工变富。

马姆达尼当年竞选时最重要的口号之一，就是“affordability（可负担性）”，即纽约应该是一座普通人住得起的城市。Julie Su作为经济正义副市长则表示，住得起的根本条件是人们的收入水平得要“奔小康”。在她看来，纽约今天的问题，不只是房子太贵，更是工资太低。要想让人们在纽约活得有尊严，劳工才是重点。

她在演讲中反复提到的，不是“workers' rights”（工人权利），而是“worker power”（工人权力）。一字之差，意思却完全不同。她关心的不只是法律赋予劳动者哪些权利，而是普通工人有没有能力和资本谈判，有没有能力争取更高工资、更好的福利、更稳定的工作。而工会，就是这种力量最重要的来源。一份工会工作，不只是工资更高，还意味着医疗保险、退休金、职业培训，以及更稳定的就业。对于很多没有大学学历的人来说，这几乎是进入中产阶级最快的一条路。

我在听Julie Su演讲时，纽约建筑工人工会主席也在现场。演讲结束后，他走上台，笑着说：“我在纽约等Julie Su，等了34年。”台下掌声雷鸣。他说的并不只是Julie Su这个人终于来到纽约，而是工会终于等来了一个真正站在自己这一边的市政府，而这个注重劳工权益和权力的政府，将让纽约变得更住得起，而不是加剧危机。

至此，双方的立场似乎都成立。地产行业认为，工会工资提高了建房成本，是住房危机的一部分。Julie Su则认为，真正的住房危机，不只是房子太贵，而是太多人没有能力负担房子。提高工资，本身就是affordability的一部分。

那么，到底谁更有道理？真正的问题其实不在工会，而在工会覆盖率。

纽约一直被称作美国“工会之城”，但一个很少被提起的数字是：今天纽约真正属于工会的劳动者，大约只占全市就业人口的20%。也就是说，每五个纽约劳动者，只有一个是工会成员。这个比例已经是美国平均水平的两倍，但仍然意味着另外80%的劳动者并不属于工会。（数据来源： Ruth Milkman and Joseph van der Naald，The State of the Unions 2024）

于是，一种很有意思、也很尴尬的局面出现了。五分之一的人，因为工会，拥有更高工资、更好的医疗保险、更稳定的退休保障，因此更有能力负担纽约越来越高的生活成本。剩下五分之四的人，却同样面对越来越高的房租和物价，却享受不到工会带来的工资溢价。

政治经济学把这种现象称作“圈内人与圈外人问题”（Insider-Outsider Problem）：制度改善了圈内人的处境，却未必改善整个社会。

当然，这不能怪个体和个别组织。如果没有政策要求推动，逐利的企业自然倾向于使用成本更低的非工会劳动力，甚至会千方百计地阻碍其员工成立工会。

但我也亲眼见过这种低覆盖率所带来的另一种矛盾。我在纽约东北部某区域帮助地方政府制定经济发展和促进就业的相关政策时，曾和当地建筑工会主席讨论职业教育问题。他的立场令我大为震惊，他说他希望地方高中不要扩大建筑工相关培训。原因很简单：当地工会岗位有限；培训的人越多，最后进入非工会建筑公司的年轻人就越多，这反而会削弱工会本身的力量。这位工会主席的观点表明：工会存在的意义固然是让成员拥有好工作，但它并不负责创造更多好工作。当工会岗位本身稀缺时，工会有时也会希望不让更多人进到行业里来，这反而阻碍了普通人的就业和职业发展。

因此，在当下的经济结构中，只覆盖少数劳动者的工会，既可能是普通人向上流动的阶梯，又可能是许多人享受经济发展果实的壁垒。

所谓工会问题，说到底其实是投资问题

如果把争论再往深处推一步，工会问题其实也是一个“如何投资”的问题。

美国经济学里有一个著名的理念，叫做“渗漏效应”（Trickle-down Economics）。它相信，如果政府鼓励资本家来投资——比如通过减税和放松监管——那么企业就会扩大生产、创造更多工作机会，最终让普通人的生活也跟着改善。这就是之前所提到的“先让蛋糕做大，蛋糕总会慢慢分到大家手里”这一思想，说白了，就是希望富人的发展带动穷人的发展，经济的果实从金字塔的顶端，一点点地渗透到底层。

以马姆达尼和Julie Su为代表的美国新左派，显然是对这种渗透效应的理念不买账。在他们看来，如果普通工人始终缺乏议价能力，那么即使企业赚了更多钱、GDP继续增长，也未必意味着劳动者能够分享到这些成果。与其投资给企业，等待财富“渗漏”，不如直接投资于劳动者本身，让普通人拥有更高工资、更稳定的工作，以及与资本谈判的能力。

于是，纽约开始尝试新的公共政策与投资方式。例如之前提到的，在保障房政策中加入建筑工人工资标准，希望把公共补贴和“好工作”绑定。公立学校和社区学院不断扩大与工会合作的学徒项目，让更多年轻人能够进入工会职业。不少工会拥有价值可观的养老金基金池，他们则利用自己的养老金基金，投资住房、基础设施等项目，再由这些项目雇佣工会工人，形成“养老金投资—创造工会岗位—养老金获得回报”的循环经济。拜登执政时期的美国联邦政府产业政策也采用了类似思路：政府给予企业补贴，但前提是企业需要满足工资标准、学徒培训等劳动要求，而不是单纯创造就业。

这些政策看起来彼此无关，但本质上做的是同一件事：重新定义什么是“投资”、如何投资、投资给谁。

过去几十年，政府所做的更多是促进企业、资本和市场来投资，希望它们带动就业；而今天，以马姆达尼和Julie Su为代表的一派，则希望把更多公共资源直接投向劳动者——不是简单培训更多工人，而是试图扩大“好工作”本身，让更多工作拥有工会式的工资、福利和保障。这些政府所做的事——无论是纽约市政府对保障房的税收减免政策，还是联邦政府的产业激励政策、工会的养老金投资以及公立学校的学徒教育，它们的本质也都是一种投资，是把真金白银投放到市场里。只是和渗透效应不同的是，这种帮助工会发展壮大的投资，是直接投在工人身上，而不是其他的市场经济要素上；这些钱往往直接来自公共财政（工会养老金除外），而不是企业家和银行。

“纽约去死吧”：政府的责任与代价

马姆达尼和Julie Su所代表的这种经济与政策思路，其实纽约对此并不陌生，因为半个世纪前，这座城市已经做过一次几乎一模一样的实验。

Drop Dead City: New York on the Brink in 1975(2024)

2024年，纪录片《Drop Dead City》在纽约首映，讲述了1975年的纽约财政危机。那一年，纽约市政府几乎破产。眼看着一笔又一笔债务即将到期，市政府拿不出钱偿还，只能向联邦政府求援。然而，当时的美国总统福特在电视上公开拒绝了纽约的请求。第二天，《纽约每日新闻》打出了后来载入史册的头版标题：

“Ford to City: Drop Dead.”（福特对纽约说：去死吧。）

纪录片的名字，也正来自这句著名的标题。

财政危机的爆发，并不是某一个错误造成的，而是许多问题长期叠加的结果。白人中产不断搬往郊区，城市税基持续流失；制造业衰落，大量就业岗位消失；与此同时，市政府长期依赖借债维持日常开支，甚至连发公务员工资都靠发行市政债券。当新任市审计长开始清查财政时，他发现，纽约已经欠下了约60亿美元债务，再过几天就到了偿还期限，而政府甚至连完整的账目都没有，更别提偿还的能力了。

然而，在危机爆发之前，纪录片里的纽约却是另一番景象。镜头里的20世纪60年代，纽约充满了一种今天已经很难想象的乐观。人们相信，政府可以消除贫困、改善教育、建设保障房，也可以创造一个庞大的中产阶级。纽约市立大学免学费，政府部门大量招聘，许多岗位都属于工会，收入稳定、福利优厚。

纪录片里有一句让我印象特别深的话：“New York cared.”它的意思不是纽约政府效率有多高，而是那个时代的人相信，政府真的愿意照顾那些被市场落下的人。

五十年后的纽约，再次选择相信，一个更公平的社会，需要政府承担更多责任。但历史也曾证明，承担责任是有成本的。

1970年代财政危机爆发后，纽约不得不停发部分公务员工资，削减公共服务。垃圾没人收，消防员和警察被裁撤，治安迅速恶化。纪录片中的新闻画面让人恍惚，以为那是一座陷入战争的城市。

当时，很多人把矛头指向工会，认为正是不断上涨的工资、福利和养老金，把政府拖进了财政深渊。但纪录片真正有意思的地方，在于它没有把危机简单归咎于工会或福利。

纽约最终没有破产，主要不是因为华盛顿突然改变了主意；真正救纽约的，是一场典型的纽约式妥协与自救。为了应对财务危机，州政府接管了一部分市政府职能，华尔街同意重新安排债务，而工会也没有站在一边——教师工会拿出了自己的养老金，购买纽约市债券，帮助政府渡过最危险的时期。前面提到，今天许多工会依然利用养老金投资住房、基础设施和学徒培训。五十年前，它们甚至曾经用养老金拯救过纽约市政府。工会并不仅仅代表劳动者，它本身也早已成为纽约经济体系的一部分。

然而，危机过后，最深远的变革是：纽约人意识到了一个事实，那就是政府关怀人民的代价很大。于是，紧缩变成了新常态：政府开始缩减福利、裁撤人员、控制财政支出；纽约市立大学结束了免费时代。进入21世纪后，来自商界的布隆伯格担任市长，更进一步推动公私合作，用市场力量建设公园、开发滨水区、吸引企业，把政府从许多原本直接承担的角色中退了出来。

这条道路塑造了今天的纽约，也造就了前文提到的城市发展模式：政府负责搭台，市场负责唱戏。

但市场并没有解决所有问题，经济发展不平等的幽灵挥之不去。今天的纽约依然是世界上最富有的城市之一，同时也是负担最沉重的城市之一。越来越多的人拥有工作，却仍然负担不起房租——有三分之一的纽约人把一半的税前工资用在房租上；经济持续增长，却没有让所有人都分享到增长的成果。

于是，马姆达尼带着他的“可负担性议程”来了，Julie Su带着她的“经济正义”来了。那位等了Julie Su 34年的建筑工人工会主席等待的，是纽约再一次相信政府可以主动塑造一个更加公平的社会。五十年前，纽约相信，只要政府承担更多责任，就能创造一个更公平的城市。财政危机的动荡年代，则让纽约坚定地走向市场。五十年后，当市场创造了越来越多财富，也创造了越来越高的房租和越来越大的贫富差距，纽约似乎又一次把目光投向了政府。

当然，今天的纽约不会简单回到过去。摆在马姆达尼和Julie Su面前的，是一系列现实而复杂的技术问题：如何扩大公共投入，同时维持财政平衡？（2026年，马姆达尼和纽约州长Kathy Hochul推出了对富人的第二套豪宅征税的政策，但8月10日纽约法院的判决给政策的推行提出了挑战。）如何在一个以市场、公私合作和“小政府”为制度基因的城市里，进行“大政府”实验？

但如果把视角再拉远一点，会发现，我们讨论工会、保障房、税收减免、工人工资，也讨论了养老金、产业政策和财政危机。它们看似彼此无关，实际上都围绕着同一个问题：

一个社会创造出来的财富，究竟应该如何回到社会？

城市之所以能够繁荣，是因为它把不同的人、不同的产业、不同的资本聚集在一起。正是这种公共性，创造了就业、创新和财富；但维持这种公共性——修建住房、提供教育、保障劳动者、维护社会稳定——同样需要巨大的成本。这些成本，究竟应该交给市场自己调节，还是应该由公共力量承担？政府的责任，是创造一个更有活力的市场，还是确保那些被市场落下的人，也能够分享到城市创造的繁荣？也许，这才是纽约几十年来一直没有真正回答完的问题。

历史不会简单重复，但它总会把同一道题，重新交到后来的人手里。