21评论丨地方附加税如何影响地方政府收支？

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长、国家税务总局税收科研所原所长）

今年8月28日，财政部、国家税务总局公布了《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）及其起草说明，公开征求意见，这是近期中国税制改革的最新动向。《征求意见稿》中有很多亮点、新意值得关注，也有一些问题值得进一步研究。

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设置地方附加税首次被提出，是在2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革  推进中国式现代化的决定》，其中提出增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

据新华社报道，2025年，中国城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加收入分别为5170亿元、2382亿元和1582亿元，合计9134亿元。这个数字相当于当年全国财政收入的4.2%。按照中国现行的分税制财政管理体制，上述收入中的绝大部分收入划归地方政府，总额超过了当年中国任何一种地方税（指收入全部划归地方政府的税种，下同）的收入。

目前中国8种地方税中收入规模最大的是房产税，2025年收入约为5212亿元，约占当年全国税收总额的3%、全国财政收入的3%。这意味着，即将开征的地方附加税可能成为今后中国9种地方税中的第一大税种，从而引起地方税收入规模的扩大，地方税收入占全国税收总额、全国财政收入比重的上升。

目前，在中国的政府收入、一般公共预算收入中，设有18种税收和多种收费、基金等项目（以下统称收费），其中收费等非税收入约占一般公共预算收入的两成、政府收入总额的一半。为了更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，促进经济、社会发展和民生改善，应当尽量逐步加大税收收入在政府收入中的比重，缩小收费等非税收入在政府收入中的比重。

《征求意见稿》把中国现行的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加3项政府收入合并为地方附加税，使之成为收入规模仅次于增值税、企业所得税、个人所得税和消费税的第五大税种，可以说是推进税费改革、完善政府收入制度的一项重要措施。

根据近年来中国税收立法的经验，地方附加税法的设计继续沿用了“平移”的操作模式。《征求意见稿》以现行城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加制度为基础，按照税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定的思路起草。这样做有利于保持税制和税收收入的稳定，减少立法过程中的争议，因而便于各方面接受和通过立法程序。

从税种看，增设地方附加税并将其划为地方税、取消城市维护建设税以后，全国税种数量不变，还是18个，但是结构有所改变，即地方税将从8种增加到9种，中央与地方共享税将从6种减少到5种。

从税收收入看，由于教育费附加、地方教育附加2项非税收入并入地方附加税，税收收入规模将会扩大，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重也会随之相应上升。

从财政收入、政府收入看，由于城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为地方附加税只是一般公共预算中税收收入与非税收入之间的项目调整，不会因此引起财政收入、政府收入规模的扩大和财政收入、政府收入占国内生产总值比重即宏观税负的上升，也不会因此影响财政支出、政府支出。

从微观看，不同地区纳税人的税负变化情况可能不尽相同。目前城市维护建设税的税率按照纳税人所在的地区分别确定，纳税人所在地在市区的，税率为7%；纳税人所在地在县城、镇的，税率为5%；纳税人所在地在其他地区的，税率为1%。现行教育费附加、地方教育附加的附加率分别为3%、2%。据此计算上述3项税费的综合征收率，市区的纳税人为12%；县城、镇的纳税人为10%；其他地区的纳税人为6%。《征求意见稿》中地方附加税的税率为11%至13%。

从已经明确的消费税制度改革的方向看，部分应税消费品的征收环节将从生产环节后移到批发、零售环节，从而引起相关的消费税、地方附加税收入的区域性转移。因为增值税的计税依据包括消费税，所以消费税收入发生区域性转移时，相关的增值税、地方附加税收入也会随之转移。例如，生产某种应税消费品的甲地征收的消费税、增值税和地方附加税会减少，批发、零售上述应税消费品的乙地的征收消费税、增值税和地方附加税收入会增多。

总之，本次改革将一些具有税收性质的合理的收费项目并入税收体系，有利于简化政府的收入制度，优化政府收入的结构，简化征纳手续，降低征纳成本。在中国今后的税制改革中，健全地方税体系依然任重道远。