2.87万亿城市群再进阶，西安如何牵引陕晋甘“一盘棋”？

21世纪经济报道记者凌晨 西安报道

2.87万亿元经济总量、约3870万常住人口，这是关中平原城市群站在“十五五”起点上的基本盘。

近日，《关中平原城市群建设“十五五”实施方案》（下称《实施方案》）经陕西、山西、甘肃三省人民政府同意。作为全国19个国家级城市群之一，关中平原城市群横跨陕晋甘三省，覆盖西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌示范区以及运城、临汾、天水、庆阳等城市和部分县区。

自2018年《关中平原城市群发展规划》获批以来，截至2025年末，其经济总量已增至2.87万亿元，是规划批复时的1.8倍。

规模已经做大，下一步怎么走？

从此次《实施方案》释放的信号来看，关中平原城市群正在从基础设施“连起来”，进一步走向产业、创新、公共服务等领域“融起来”。其中，西安被放到了更加关键的位置。

陕西省发改委规划处相关负责人表示，该方案立足《关中平原城市群发展规划》，紧密围绕“双极带动、多点支撑、三区协同”战略实施，明确以西安都市圈建设为关键牵引，以一体化发展为主线，以改革开放为动力，提升关中平原城市群综合实力和整体竞争力。

未来五年，西安的科教、产业、交通和开放资源，能否进一步突破行政区划边界，在陕晋甘之间形成更强的辐射带动能力？

城市群开始“换挡”

把时间拨回2018年。

当年1月，国务院正式批复《关中平原城市群发展规划》，关中平原城市群由此跻身国家级城市群序列。此后，国家发展改革委又于2022年印发《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》，城市群建设进一步进入项目化、具体化阶段。

八年过去，这个横跨三个省份的城市群已经发生明显变化。

数据显示，截至2025年末，关中平原城市群经济总量增至2.87万亿元，相当于规划批复时的1.8倍；常住人口约3870万人，城镇化率达到65%。

中国区域经济学会副会长陈耀对21世纪经济报道记者表示，关中平原城市群地处我国内陆中心，是西部地区面向东中部地区的重要门户。其中，西安更是古丝绸之路的起点和“一带一路”的重要节点城市。就西部地区而言，特别是西北地区，关中平原城市群可以产生较强的要素资源集聚效应，是重要的增长引擎。

进入“十五五”，新的目标已经摆上桌面。

按照《实施方案》，到2030年，城市群常住人口城镇化率要达到70%左右，同时在综合立体交通运输网、科技创新与产业创新融合、绿色低碳转型、内陆改革开放、协同治理以及基本公共服务均等化等方面取得进一步突破。

如果把“十四五”与“十五五”的政策放在一起看，一个变化值得关注。城市之间的物理连接仍然重要，但已经不是全部。

此次《实施方案》聚焦科技创新跨区域协同、现代化产业体系、基础设施互联互通、公共服务同城化、内陆改革开放以及生态保护六个方面，一体化进一步延伸至产业、科研、医疗、教育乃至政务服务等领域。

这种变化此前已有铺垫。

2026年5月，陕晋甘三省发展改革部门联合印发《2026年度关中平原城市群建设重点合作事项》，一次性明确18项重点任务。

其中，既包括西康高铁、西十高铁、平凉至庆阳铁路等交通项目，也涉及产业链协同、医疗检查检验结果互认、社会保险关系转移接续等具体事项。

陕西省社科院研究员张宝通对21世纪经济报道记者表示，交通是促进人口、产业、文化、贸易等资源流动的关键要素，直接影响城镇布局、产业结构、经济发展。

中国企业资本联盟副理事长柏文喜对21世纪经济报道记者表示，在推进都市圈建设过程中，还应促进要素有序流动和资源优化配置。都市圈是创新要素最密集的地区，能够推动区域产业转型升级和先进制造业发展。此外，同城化发展体制机制的建立也是重要一环，打破城市间传统的行政分割和保护主义限制，才能实现区域资源普惠共享。最后，还需要创新产业协作、利益共享、指标转移等激励机制，便利人才、企业跨区域流动。

换句话说，关中平原城市群正在面对一个新的命题：在道路和铁路不断打通之后，如何破除行政区划壁垒，促进要素资源自由流动。

产业链跨省布局

在新一轮城市群建设中，西安的位置更加突出。《实施方案》明确提出，以西安都市圈建设为“关键牵引”。

这并不只是继续扩大西安的城市规模。对于一个横跨陕晋甘、拥有近4000万人口的城市群而言，更关键的问题在于，如何把西安集中的科教、产业和开放资源辐射外溢，与周边城市形成更紧密的分工协作。

首先发生变化的是创新资源。按照《实施方案》，陕晋甘三省将优化创新体系布局，加强原始创新和关键核心技术联合攻关，并探索“秦创原”“晋创谷”“甘肃创造”联动发展。

陈耀表示，科创实力雄厚是关中平原城市群突出的发展优势之一。关中平原城市群有着众多高校和科研单位，聚集有丰富的科研人才和科技资源。问题在于科研成果的转化率有待提升，这也是关中平原城市群需要解决的问题。

事实上，今年发布的18项重点合作事项已经将这一方向进一步具体化：支持临汾、运城、天水、平凉等城市与陕西高校联合开展项目申报和科研攻关，加强创新平台协同联动，并推动重大科技基础设施在城市群内建设。

产业链也在跨过省界。

根据年度重点合作事项，三省提出在集成电路、新能源汽车、先进装备制造等领域深化产业协同与产业链互补布局。而在此次《实施方案》中，先进制造产业集群、数字产业新兴基地、文化旅游以及现代高效特色农业产业带又被进一步纳入城市群产业协作版图。

柏文喜表示，都市圈发展也会为区域经济发展带来一些新改变。比如，都市圈人口聚集，消费群体大、收入水平高、消费能力强，是引领消费升级的重要引擎。都市圈发展可以带动区域产业转型升级、促进要素有序流动和资源优化配置、形成强大的区域市场。

这背后对应着城市群建设逻辑的一次延伸。

过去谈城市群，最容易被看见的是高铁、高速公路和机场。进入“十五五”，一条看不见的“产业交通网”正在变得同样重要，科研成果在哪里产生、生产环节在哪里布局、上下游企业如何跨省配置，将直接影响2.87万亿元经济体量能否进一步形成合力。

而西安都市圈能否真正发挥“关键牵引”作用，很大程度上也取决于这种资源外溢能走多远。

跨过行政边界

城市群一体化最终是否有效，不仅体现在GDP数字上。

对生活在其中的3870万人而言，更直观的感受可能是：跨省看病，检查结果能不能互认；换城市工作，社保能不能方便转移；企业跨省经营，政务数据和市场规则能不能进一步衔接。

这些过去容易被忽略的细节，正在成为新一轮城市群建设的重点。

今年的18项重点合作事项明确提出，联通城市群一体化全民健康信息平台，推动医疗机构检查检验结果互认，实现社会保险关系便捷转移接续，同时共享劳务对接、跨省招聘、职业培训和人才交流等信息。

《实施方案》进一步提出，推动公共服务事项跨区域协同办理，推进医疗卫生、养老服务资源共建共享，并推动优质教育资源均衡共享。

与此同时，城市之间的物理距离仍在继续缩短。

按照年度合作安排，西康高铁、西十高铁、平凉至庆阳铁路，以及陇海铁路郑州至兰州段改造等项目将继续推进。《实施方案》还提出协同推进城市群轨道交通、省际高速公路和国省干道建设，并强化航空综合交通枢纽功能。

城市群的另一端，则连接着更大的开放网络。

三省提出持续做强中欧班列西安集结中心枢纽功能，支持西安加快培育建设国际物流枢纽，并连接晋冀鲁豫大宗商品骨干流通走廊、深度对接西部陆海新通道。同时，还将探索深化陕晋甘区域市场一体化，逐步推进涉税、涉企及政务服务数据共享。

从这个角度看，关中平原城市群“十五五”的看点，并不只是经济总量还能增加多少。

从2.87万亿元继续向上，一个更难也更关键的问题是，交通线路连通之后，产业链能否接起来，创新资源能否流起来，公共服务能否跨过去？到2030年，当城镇化率从65%向70%左右迈进，衡量这个近4000万人口城市群一体化成色的，或许正是企业与居民在城市之间流动的成本能否进一步降低。