加拿大要成为欧盟“第28国”？

新京报

2026-09-23 20:24

来源：新京报

新京报记者谢莲实习生蒋心洁编辑胡杰校对杨利

从加拿大首都渥太华出发，需要飞行超过5000公里、横跨整个大西洋，才能抵达欧盟总部所在地布鲁塞尔。但大西洋的风浪挡不住加拿大想要靠近欧盟的心，尤其是在加美“邻里”关系不断恶化之时。

近日，欧盟和加拿大纷纷作出积极表态，希望加拿大成为欧盟首个“联席成员”（associate member），也有人称之为“准成员国”。从名称上来看，这似乎是一个接近欧盟“第28国”身份的新定位，但它实际上代表着什么，仍是一个未知数。

加拿大方面并不掩饰想要深化加欧关系的意愿，但明确表示并不寻求“成为欧盟正式成员国”。欧盟内部则反应不一，部分成员国强烈支持这一提议，也有成员国表达了对跨大西洋安全纽带遭削弱的担忧。正在和加拿大大打“贸易战”的美国，则称之为“敌对行为”。

自英国于2020年1月31日正式脱欧，欧盟成员国数量维持在27个。如今，来自大西洋另一端的加拿大拒绝成为美国的“第51个州”，反之推动成为欧盟的“27+1”。有分析认为，这或将撬动传统的跨大西洋联盟。

“联席成员”的定义

今年9月16日，在法国斯特拉斯堡的欧洲议会全体会议上，欧盟委员会主席冯德莱恩发表了欧盟“盟情咨文”，明确提出愿推动加拿大成为欧盟首个“联席成员”。

她表示，欧盟与加拿大将自愿携手，把双方关系推进成“面向未来的联盟”（Alliance for the Future），打造“共同繁荣、经济安全的空间”，她希望“尽可能地将欧盟与加拿大的关系提升至最高水平”。

加拿大总理卡尼受邀出席了这次会议，这是欧洲议会历史上第一次有非欧洲国家的领导人受邀出席“盟情咨文”演讲。所谓“盟情咨文”，效仿的是美国总统一年一度的“国情咨文”，主要聚焦未来一年的政策重点，主角自然也是“盟”内成员。

▲当地时间2026年9月16日，法国斯特拉斯堡，欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲议会议长梅措拉、加拿大总理卡尼抵达欧洲议会。图/IC photo

然而，今年的“盟情咨文”现场，卡尼不仅是嘉宾，更是这场演讲的“主角”之一。冯德莱恩讲完话后走向卡尼，两人拥抱，多数议员起立鼓掌。

17日，卡尼在欧洲议会发表独立演讲，正面回应了关于成为欧盟“联席成员”的提议。他说，加拿大对此“表示欢迎”，且“民调显示，绝大多数加拿大人支持与欧洲建立更加紧密的联系”。

卡尼认为，当今世界正在受到气候变化引发的动荡、民主规范被侵蚀、贸易武器化的冲击，加拿大和欧盟应在全方位战略能力领域深度合作，保障战略自主权。

冯德莱恩和卡尼的演讲，彰显了欧盟和加拿大进一步深化合作的意愿。但令外界感到困惑的是，“联席成员”到底是什么？这是否意味着加拿大要加入欧盟？

对此，欧盟委员会副发言人奥洛夫·吉尔18日在记者会上澄清，欧盟条约第49条仅规定“欧洲国家”可申请加入欧盟，联席成员身份在现行条约中没有法律依据。该提议针对加拿大的是一个“伙伴国家”身份，不同于入盟。

他还表示，“联席成员”的具体内涵、是否包含人员自由流动等内容，目前均未确定。冯德莱恩提出了一个“宏大、大胆而精彩的想法”，但成员国和加拿大需要共同定义其具体形式。

卡尼也承认，“联席成员”这一身份仍有待定义。他同时在9月17日的记者会上明确表示，加拿大不寻求成为欧盟正式成员国。加拿大常驻欧盟代表威尔金森也强调，加方“不寻求成为欧盟正式成员”，双方应“重点关注这种关系的实质而不是称谓”。

实际上，“联席成员”这个概念并非第一次提出。今年5月，德国总理默茨就曾提出“联席成员”概念，但其针对的国家是乌克兰，而非加拿大。

▲当地时间2026年9月17日，法国斯特拉斯堡，加拿大总理卡尼在欧洲议会发表演讲，并与欧洲议会议长萝伯塔·梅措拉举行新闻发布会。图/IC photo

乌克兰近些年来积极推动加入欧盟，并于2022年获得了候选国地位。但由于乌克兰国内改革迟滞、欧盟内部部分成员国反对等原因，其入盟进程非常缓慢。而默茨提出的“联席成员”身份，实际上是为乌克兰量身定制的。

根据他的提议，“联席成员”的身份将允许乌克兰参加欧盟峰会和部长级会议，但没有投票权。默茨还提议欧盟成员国作出“政治承诺”，将欧盟的互助与防务条款应用于乌克兰，“以建立实质性的安全保障”。这一地位不需要欧盟成员国议会批准，因此可以更快落地。

然而，这一提议遭到乌克兰总统泽连斯基的严词拒绝，他直言这一安排“不公平”，认为应以完整且有意义的方式推进乌克兰加入欧盟。“乌克兰理应获得公平对待，并在欧洲内部享有平等权利。”

如今，加拿大有望成为欧盟首个“联席成员”。一些人担忧，这可能会引发一些正在等待入盟的候选国——如乌克兰、黑山等的不满。

“实质大于名称”

“重要的是实质，而非名称。”卡尼如此描述加拿大和欧盟之间的新关系。那么，推进加拿大成为欧盟“联席成员”的实质是什么？

对此，冯德莱恩表示，在当下动荡的局势中，欧盟与其他伙伴国家“必须尽快重新构想我们的合作关系，并为增强韧性和捍卫民主建立全球联盟”。她也特别指出，与加拿大深化合作只是为了增强共同实力，而不针对任何第三方。

她提出，双方应在制造业、技术联盟、国防工业基地整合、北极议题、人工智能、能源和关键矿产等领域深化合作。

卡尼也提出了深化加欧一体化的具体方向，涵盖贸易、国防、关键矿产、人工智能、能源、太空、研究和金融服务等领域，并建议允许年轻人在大西洋两岸生活、工作和学习，以及建立金融服务一体化市场。

他说，欧洲和加拿大优势各不相同、相辅相成，“优势重叠处，可以形成规模效应”，双方应“有针对性地、系统化地、快速地”共同发展。

▲当地时间2026年9月20日，法国海外行政区圣皮埃尔和密克隆首府圣皮埃尔，法国总统马克龙与到访的加拿大总理卡尼举行会晤。马克龙说法国支持加拿大和欧盟相互靠拢的议程，支持加拿大成为欧盟“联席成员”。图/IC photo

中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员田德文对新京报记者解释说，加拿大与欧盟长期是“理念相近”的跨大西洋伙伴，已有《综合经济与贸易协定》（CETA）支撑经贸往来，在北极、防务、关键矿产领域也在持续协作。

他指出，近期美加贸易冲突加剧，欧盟顺势提出“联席成员”构想，试图打造一种新型深度伙伴关系，但该身份在欧盟现有条约中并无明确法律先例，落地难度很高。他认为，这一提议“名义新、法律虚”，形式意义大于制度突破，但双方在防务、关键矿产、数字与科研等具体领域的合作已经较为实在。

欧盟与加拿大的关系深化已有不少政策铺路，双方已在过去十年间陆续签订了诸多协定。2016年，欧盟与加拿大就已签署了《战略伙伴关系协定》（Strategic Partnership Agreement, SPA）和《综合性经济与贸易协定》（Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA），旨在加深欧盟和加拿大的伙伴关系。在CETA的作用下，欧盟与加拿大的货物贸易额增长了75%。

2025年，双方关系进一步深化。2025年6月23日，第20届加拿大－欧盟峰会上，卡尼、冯德莱恩和欧洲理事会主席科斯塔共同宣布加拿大与欧盟将构建“未来新型战略伙伴关系”，并签署了《安全与防务伙伴关系》（Security and Defence Partnership, SDP）协议。

去年年底，双方更是推进加拿大参加欧盟《欧洲安全行动》（Security Action for Europe, SAFE），促使加拿大企业进入欧盟防务联合采购体系。最终，双方于2026年2月14日正式签署SAFE协议，加拿大成为第一个参与SAFE协议的非欧盟国家。

SPA是双方政治关系的基础框架，包括国际和平与安全、反恐怖主义、人权等诸多领域；CETA着眼于更加具体的经济领域，为加拿大企业进入欧盟市场提供政策支持。两项协定的大部分内容在2017年先后开始临时适用。

不过，由于协定既涉及欧盟层面的权限，又涉及成员国层面的权限，需要欧盟机构与成员国机构共同批准。目前仍有成员国尚未批准相关内容，因而两项协定均未全面正式生效。这也是部分欧盟成员国认为，目前不适合推动加拿大成为所谓“联席成员”的原因。

田德文表示，“联席成员”不是正式成员国，加拿大预计不会享有欧盟机构的表决权，属于新创设的特殊伙伴身份，在现有CETA基础上升级，推进市场规则对接、国防工业整合、技术与北极领域深度合作。

在他看来，欧盟和加拿大深化合作有着共同的利益。对欧盟而言，借此可拓展战略自主、展现独立性，并在关键矿产与能源供给上获得实际好处；对加拿大而言，则可推动经贸与安全伙伴多元化、降低对美国的单一依赖，同时不必承担欧盟成员国所应尽的义务。

不过，在近日的讲话中，冯德莱恩和卡尼都强调，深化双边合作是为了建设“共同的未来”“不针对任何第三方”。但是，加拿大要进一步靠近欧盟，仍面临相当大的阻力。

加欧深化联盟阻碍仍存

与欧洲大陆隔着大西洋的加拿大，多年来在经贸、安全等领域都深度依赖南边的邻国美国。但自特朗普重返白宫，两国关系持续恶化。

一方面，特朗普多次放言让加拿大成为美国“第51个州”，引发加拿大朝野怒火升级。另一方面，两国贸易关系自8月起陷入历史罕见的紧张状态，双方已进入实质性的贸易战阶段。

7月20日，美国宣布对从加拿大进口的葡萄酒、乳制品、水泥、木材等数百项商品加征50%关税，原定8月19日生效。随后双方展开密集谈判，但最终破裂。8月22日，上述50%关税正式生效，涉及价值约276亿加元的加拿大商品。加拿大随后对同等价值的美国商品实施不同程度税率的反制。

9月8日，美国进一步调整根据338条加征关税的商品范围，并称，若加拿大仍维持反制措施，美国将于9月29日起直接对部分加拿大酒类、乳制品和汽车相关的商品实施进口禁令。

9月16日，美国以加拿大部分政策限制美国企业市场准入为由，将冲突扩展到政府采购，把部分加拿大原产商品从美国联邦政府民用采购体系中移除。双方贸易战进一步升级。

▲当地时间2026年9月16日，美国北卡罗来纳州，美国总统特朗普出席竞选集会并发表讲话。特朗普称，若加拿大成欧盟“联席成员”，将停止美欧贸易。图/IC photo

美国是加拿大最大的出口国，2025年加拿大有71.7%的商品出口流向美国。而作为加拿大第二大贸易伙伴，欧盟仅占加拿大出口的5.5%。也因此，外界认为此次贸易战将对加拿大产生重大影响。

加拿大前副总理约翰·曼利17日在接受美国有线电视新闻网采访时说，特朗普的行为和态度是促成“联席成员”这一提议的重要因素。尤其是特朗普近年来的言论常有对加拿大直白的威胁和攻击，这促使加拿大建立更广的关系网络，降低美国的影响。对于特朗普加征关税的威胁，曼利认为加拿大倾向于不予理睬。

事实上，欧盟同样面临特朗普政府在贸易和安全层面的不确定性。正如欧洲媒体所分析的，欧盟和加拿大都在寻找降低对美依赖的空间，而彼此正好可以成为对方手中的一张牌。

田德文认为，美加贸易摩擦升级是推动加拿大靠近欧盟的重要催化剂，但并非唯一根源。“美加贸易战、特朗普多次激进表态，这些让加拿大危机感显著上升，并加速其脱离对美单一依赖的战略调整。”田德文说，“但加欧深化合作的构想早已存在，美加矛盾只是把合作议程快速推到前台，其动机并非只是为了回应或牵制特朗普政府。”

但加拿大选择靠近欧盟，仍让特朗普大为光火。9月16日，特朗普在接受采访时称，加拿大成为欧盟“联席成员”的提议是“可笑的”。他威胁，如果这件事“哪怕有一点”敌意，他就会对欧洲征收极高的关税，或在一些商品上停止与欧洲的贸易往来。

在欧盟内部，对于加拿大成为欧盟“联席成员”的提议反应不一。爱尔兰总理马丁“强烈支持”加拿大成为联席成员，并表示现在需要进一步落实具体内容。西班牙首相桑切斯在社交媒体发布了一张加工过的欧盟旗帜图片，在十二颗金色五角星旁，增加了一枚象征加拿大的红色枫叶，以表达对此提议的支持。

法国总统马克龙对此表示支持。9月20日，他和卡尼在北大西洋的法国海外领土圣皮埃尔和密克隆群岛会面。其间，他公开表示支持欧盟和法国建立“面向未来的联盟”，也支持加拿大成为欧盟首个联席成员。

德国政府发言人柯内琉斯表示，德国政府欢迎与加拿大建立紧密的伙伴关系，但该提议的具体名称值得重新考量。芬兰总统斯图布此前提出过类似的观点，他在8月份的讲话中表示，欧洲需要以“创造性的方式”尽可能拉近和加拿大等国家的关系。

但也有分析指出，一些靠近俄罗斯的国家如波兰及波罗的海国家，可能会担忧加拿大转向欧洲可能削弱跨大西洋安全纽带，因为它们更加依赖美国对欧洲的安全承诺。

田德文认为，短期内加拿大要正式成为欧盟“联席成员”的可能性偏低，更多属于中长期战略构想和加强务实合作的范畴。其障碍主要来自三方面，首先就是可能性存在，但门槛都较高。加拿大成为欧盟“联席成员”的可能性是存在的，但欧盟现有条约中没有“联席成员”这一现成身份；若以修约方式设立，需27国一致同意，门槛极高。而欧盟内部多国担忧加拿大农产品冲击本土农业，未必能一致通过。不过，田德文表示，欧盟也可能援引《欧盟运行条约》第二百一十七条“联系国”思路，或将CETA、防务采购、科研、数字贸易与关键矿产合作等部门协议拼装成“政治框架+部门协议”。

《欧盟运行条约》第二百一十七条规定，欧盟可以同一个或多个第三国或国际组织缔结协议，建立一种“联系”（association），其中包含相互的权利和义务、共同行动以及特别程序。简单而言，就是根据第三国或国际组织与欧盟合作的具体情况，拟定一份完全“定制”的协议，在协议中具体规定双方共享的权利、承担的义务、涉及哪些领域与机构等。这个方案可以避开修改《欧盟条约》的障碍。

第二层阻碍则来自加拿大内部。在加拿大，对于成为欧盟“联席成员”也存在反对声音，一些人担忧加拿大的主权会受到约束；加拿大西部一些省份则对欧盟环保、碳边境等相关规则存在抵触。

第三个阻碍则在美国，美国也有可能持续施压，干扰加拿大和欧盟的谈判进程。

但若这一构想最终落地，将诞生欧盟首个跨大西洋“编外深度伙伴”，有望重塑北大西洋供应链与北极治理格局。田德文说，这也将进一步冲击传统的美加合作关系，并使北约内部的安全分工更加复杂。

不过，即使名义身份悬而未决，加欧双方在防务采购、关键矿产、数字与科研等领域的具体合作仍可能先行推进。

具体如何推进，10月底的加欧峰会或许会释放更多信号。10月29日，加拿大将主办新一届加拿大－欧盟峰会，届时，双方可能就此事展开更加具体的讨论。欧盟委员会副发言人奥洛夫·吉尔说，10月底的峰会是就此事“首次进行真正政治讨论的重要机会”。

值班编辑康嘻嘻实习生刘文娜