民意、法律、制度都不够条件，英国地方三党首为何仍聚会谋“拆家”？

来源：澎湃新闻

9月14日，苏格兰民族党领袖兼苏格兰首席部长约翰·斯温尼（John Swinney）、威尔士民族党领袖兼威尔士首席部长鲁恩·约沃思（Rhun ap Iorwerth）、新芬党副主席兼北爱尔兰首席部长米歇尔·奥尼尔（Michelle O’Neill），以及新芬党主席、爱尔兰议会反对党领袖玛丽·卢·麦克唐纳（Mary Lou McDonald）在威尔士首府卡迪夫会面（下文简称“卡迪夫会议”）。四人以政党领袖身份签署一份谅解备忘录，要求英国政府为苏格兰、威尔士和北爱尔兰的宪制变化做好准备，并承认三地人民通过民主方式决定未来的权利。

“卡迪夫会议”引发英国国内及国际社会普遍关注，被部分媒体形容为具有历史意义的罕见会晤。其特殊之处在于，这是由英国权力下放以来支持改变现有联合王国宪制安排或以各自方式支持所在地区脱离联合王国的政党领袖兼首席部长的集会。但三方政治诉求并不完全一致：苏格兰民族党主张在五年内举行二次苏格兰独立公投；威尔士民族党现阶段的政策重点是争取更大自治权，同时拒绝设定独立公投时间表；新芬党则希望2030年前举行边界公投，以实现与爱尔兰共和国统一。

由于该备忘录由政党领袖而非三地行政机构代表签署，其直接法律约束力有限，三地也缺乏统一的公投时间表。因此，会议主要体现了苏格兰民族党、威尔士民族党和新芬党之间的政治协调，不应被直接解读为英国即将分裂。

“卡迪夫会议”的表面“共识”和背后的不同立场

今年5月英国地方选举后，英国自1999年权力下放以来首次出现苏格兰、威尔士、北爱尔兰三地的首席部长同时由地方民族主义政党领袖出任的情况。

三党领袖聚头“卡迪夫会议”并签署谅解备忘录，有两个主要目的。第一，向他们的支持者保证，他们仍然致力于独立事业；第二，向英国新上任的工党首相安迪·伯纳姆（Andy Burnham）施加压力。

而在此次会议前，正在爱尔兰访问的美国总统特朗普还添了一把火，他声称“很希望看到”爱尔兰统一，并称这“终究会发生”。特朗普此言无疑提升了英国宪制议题的敏感性，也为三地联合向英国中央政府施压提供了国际舆论窗口。

三方在备忘录中明确提出彼此加强合作的四个重要方向：在三个主张独立的政党之间推动更强、更公平的经济发展；拓展能源资源；推动对欧关系与国际合作；在争取民族自决权等方面通力合作，要求获得民主方式进行公投决定地方未来的权力。

这似乎表明三方已在从英国分离这一事项上达成高度一致。然而，表面的共同政治主张之下是三种不同的宪法立场，这正体现了“卡迪夫会议”各方对外传达的话语和姿态的战术性和战略性。

对苏格兰而言，自2007年苏格兰民族党主导苏格兰议会以来，推动独立公投长期处于苏格兰议程优先地位。在2014年苏格兰独立公投中，55%的苏格兰选民反对脱离英国。英国中央政府宣称，这是一代人只有一次的机会。2016年，在英国脱欧公投中62%苏格兰选民支持留欧，苏格兰民族党抓住这一契机快马加鞭推动第二次独立公投并要求以独立国家身份重新加入欧盟。但2022年英国最高法院裁决苏格兰议会无权单方面决定公投事务。加之苏格兰民族党高层丑闻频出、兑现竞选承诺不力，选民对该党信心受挫，此后苏格兰独立事务转入低位运行。

相比而言，威尔士独立的客观距离要远得多。尽管威尔士民族党是威尔士议会的第一大党，但它并未获得多数席位，本党路线要转化为地方政府政策面临议会党团牵制；且在今年选举中，该党竞选纲领中也并未要求举行独立公投，而是要求更大程度的权力下放；威尔士也没有现成的法律机制允许威尔士议会自行举行独立公投。“卡迪夫会议”后约沃思在新闻发布会上说“我从来没有对英国分裂感兴趣”，只是希望讨论“拥有通过自决权为我们的人民建设未来的工具”，甚至明确表示本届政府任内不会直接举行公投，近期目标是争取公投的授权这一程序性法律机制。

北爱尔兰的情况则完全不同。1998年《贝尔法斯特协议》（又称《耶稣受难日协议》，The Belfast Agreement / Good Friday Agreement）结束了北爱尔兰长达数十年的暴力冲突，也确立了北爱尔兰在留英与统一爱尔兰之间的和平选择，并通过《1998年北爱尔兰法》（Northern Ireland Act 1998）及英爱双边安排形成具体法律机制。因此，北爱尔兰的民族主义者的目标不是独立建国，而是和爱尔兰共和国实现南北合并。

针对伯纳姆在首相问答时间中关于苏格兰独立公投的表态，斯温尼立刻抓住机会，说这是2014年以来第一次有英国首相“接受多数支持公投就应该举行”的原则。但伯纳姆随后致信斯温尼，明确表示“现阶段不会批准公投”，理由是缺乏共识以及政府优先事项是经济和民生。

伯纳姆还强调其权力下放议程的重点是英格兰各地地方政府，这与三地民族主义政党要求的“自决”有本质区别——前者是在联合王国框架内重新配置治理权限，后者涉及是否继续留在联合王国的宪制安排。

三地“脱英”独立也许只是三党的一厢情愿

根据英国广播公司苏格兰新闻（BBC Scotland News）委托伦敦市场研究咨询公司Savanta在2026年3月发布的民调《时事民意调查》（Topical Issues Poll – BBC Scotland / BBC Wales – 2 March 2026）中，关于“如果明天有一场独立公投问你‘苏格兰是否应该成为一个独立国家’，你将如何投票”事项中显示，47%受访者表示同意、45%反对、8%尚未决定。

2026年5月，利物浦大学爱尔兰研究所（Institute of Irish Studies, University of Liverpool）与《星期日泰晤士报》（The Sunday Times）合作调查报告《北爱尔兰调查》（NorthernIrelandSurvey）显示，35.8%受访者表示如果明天举行统一公投会投赞成票，较2025年的40.6%下降近5个百分点，为十年来的最低点；49.7%表示会投反对票，9.8%持中立态度。

民调机构Survation在2026年8月举行的民调显示，32%的受访者表示如威尔士有独立公投会投同意，只占不到三分之一。

以上民调在各自调查条件下，均未显示相关宪制变化已形成稳定多数。苏格兰民族党内部及反对党也对其治理表现提出质疑，这意味着即使举行第二次公投，斯温尼也不能保证获得多数支持。

事实上，脱欧后的英国经济波动表明，重大宪制变化可能伴随显著的经济和制度不确定性。然而，若三地真的实现独立或统一，其具体经济后果将取决于后续谈判和制度安排，目前无法简单判定。

“卡迪夫会议”引发三地政治力量的不同反应。据媒体报道，威尔士保守党议会党团领袖达伦·米勒（Darren Millar）批评约沃思将政治精力投入独立议题，而没有优先处理威尔士医疗体系危机和教育质量下滑问题；改革党威尔士分部领袖丹·托马斯（Dan Thomas）也表达了与前者相似的态度；威尔士工党领袖肯·斯凯茨（Ken Skates）指责威尔士民族党组建少数政府以来毫无建树却只会拆散英国。

在苏格兰，改革党苏格兰分部领袖马尔科姆·奥福德（Malcolm Offord）批评斯温尼前往卡迪夫推动独立公投议程，认为这偏离了其处理本地公共服务问题的职责。

在北爱尔兰，民主统一党副首席部长埃玛·利特尔-彭杰利（Emma Little-Pengelly）指责奥尼尔试图将首席部长职务“武器化”，强调奥尼尔是以新芬党领袖而非北爱尔兰行政委员会代表身份参会和签署文件。

上述反应表明，三党联合阵线主要存在于政党领袖层面，并不意味着各地区社会内部已经围绕宪制变革形成一致意见。

对于特朗普对爱尔兰统一的言论，爱尔兰总理马丁（Micheál Martin）本人支持爱尔兰统一，但认为没有必要过度反应，表示爱尔兰共和国更重视维护《贝尔法斯特协议》中的同意原则，统一议题必须由北爱尔兰和全爱尔兰岛的民意逐步推动。北爱尔兰民主统一党领袖加文·罗宾逊（Gavin Robinson）表示，北爱尔兰的宪法未来将由其人民决定，而不是由华盛顿的评论决定，统一派“对加入爱尔兰共和国而破坏我们的国家（英国）不感兴趣”。

三地改变联合王国宪制安排的法律空间有多大？

需要注意的是，“卡迪夫会议”中签署备忘录的领导人是以政党领袖身份而非地方政府的代表身份出现，这在法律上有着重要的区别。这意味着该备忘录是各党派之间的政治协议，而不是权力下放的行政当局之间的政府间协议，因此其法律意义不仅低于三地政府间协议，更低于议会立法：它不能修改《1998年苏格兰法》（Scotland Act 1998）或《2006年威尔士政府法》（the Government of Wales Act 2006），也不能赋予苏格兰议会或威尔士议会全民公决的权力；不能改变《1998年北爱尔兰法》建立的边界投票机制。该备忘录也没有赋予英国政府或威斯敏斯特议会应授权苏格兰或威尔士举行独立公投的法律义务。因此，会议具有重要的象征意义，但法律意义较为有限。

对苏格兰而言，根据《1998年苏格兰法》，宪法事务是中央保留事务（reserved matters）范畴，因此威斯敏斯特拥有最终决定权。而英国最高法院2022年的判决确认，目前苏格兰议会并无推动独立公投的单方面立法权限。2014年独立公投之所以发生，是因为英国中央政府和苏格兰地方政府达成《爱丁堡协议》（Edinburgh Agreement），且苏格兰议会的立法权限被临时调整。

2013年的《1998年苏格兰法（修改附表5）令》[The Scotland Act 1998 (Modification of Schedule 5) Order]提出，根据《1998年苏格兰法》第30条，暂时修改附表5，以便将符合特定条件的单一苏格兰独立公投的立法纳入苏格兰议会的立法权限。该命令为2014年举行的全民公决的保留事项框架创造了一个例外，其法律效力是具体的，而不是永久的。

根据现行法律，英国政府或议会并无法定义务授权另一次苏格兰独立公投的选举动议，《1998年苏格兰法》中并未规定任何机制使政纲承诺、苏格兰议会多数支持或特定程度的公众支持可自动触发公投。

威尔士在这一问题上处于类似地位。《2017年威尔士法》（Wales Act 2017）对《2006年威尔士政府法》（Government of Wales Act 2006）进行了修订，引入了保留权力模式，该模式于2018年4月1日生效。根据第108A条，威尔士议会可在其被下放的权限范围定立法，但须遵守法案中列明的保留事项和限制，其中明确规定宪法为中央政府保留事务。《2006年威尔士政府法》附表7A规定，王室、“威尔士与英格兰各民族的联合”以及“英国议会”属于保留事项。因此，任何旨在终止威尔士与英格兰联合的立法，均属英国议会明确未授予地方自治权的事务。无论是《2006年威尔士政府法》还是现有的国际法，均未要求英国政府在公众支持达到一定水平后，就威尔士独立问题授权举行公投。

北爱尔兰的宪法地位有所不同，《贝尔法斯特协议》和《1998年北爱尔兰法》已包含基于同意的机制来规定其宪法地位。《1998年北爱尔兰法》附件一建立了边界投票机制：当北爱尔兰事务大臣认为多数民意已出现明显且持久的变化、支持北爱尔兰离开英国时，可以就是否举行边界公投作出决定，并可通过命令落实相关程序。但触发与否最终仍包含政治判断，公投令也须经过议会批准。

此外，《爱尔兰宪法》（Constitution of Ireland）第3.1条规定，只有在岛上两个管辖区分别通过民主方式表达出多数同意的情况下，才能以和平手段实现统一的爱尔兰。若支持爱尔兰统一的多数票达成，则将启动基于法律和条约的实施义务，而非立即进行宪法转移。比苏格兰和威尔士更为复杂的是，北爱尔兰若发生宪制变化，并非只是从英国分裂，而可能是全爱尔兰岛政治框架的重塑。

如何看待“卡迪夫会议”？

“卡迪夫会议”的这份备忘录无疑代表了历史上追求各自宪法议程的三个民族地方政治运动之间的融合，集中反映了英国当前尤其脱欧以来在国家和地方层面共同面临的核心政治议题：经济发展困境、能源资源危机、对欧长期关系、民族分离主义。

就目前而言，三党争取公投这一环节上面临不同但均不低的门槛，而且举行独立公投并不等于立即独立。即使独立公投在苏格兰获得多数支持，也只是重大民主授权。真正着手推行独立流程至少还需要英国议会认可公投结果，需要双方谈判独立后的财政、债务、货币和资产划分，需要确定独立日及法律连续性安排，需要处理英国与苏格兰之间的条约关系等琐碎复杂且旷日持久的安排。这一流程对威尔士同样适用，且距离更加遥远。北爱尔兰的边界公投同样只是统一进程的一部分，除举行公投及结果要求爱尔兰统一外，还需要英爱及北爱尔兰内部落实新的法律和政治安排。

“卡迪夫会议”最重要的意义，不在于已经打开三地脱离联合王国的法律通道，而在于首次形成由三地主张宪制变革的政党领袖共同协调的政治信号。其象征价值、施压价值和选举价值较为明显，但法律约束力、统一行动能力和稳定民意基础仍然有限。

三地最终能否推动宪制变化，取决于三个不同问题：苏格兰能否获得英国政府或议会授权；威尔士能否建立公投机制并形成支持独立的稳定多数；北爱尔兰是否形成多数，并满足《贝尔法斯特协议》和《1998年北爱尔兰法》下的法定程序。当前证据能够支持的是英国宪制政治进入新的博弈阶段，而不是联合王国已经进入即将解体的倒计时。

（徐晓红，国际关系学院国际政治系讲师）