居民可负担、机构可持续，养老服务价格有了新规

事关千家万户养老服务的价格机制来了。

10月16日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委联合对外发布《关于进一步完善价格形成机制 推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

《指导意见》完善了兜底保障型养老机构、普惠支持型养老机构、完全市场型养老机构、医养结合服务、社区和居家养老服务等养老服务价格形成机制，以此助力健全分类分级、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系。

《指导意见》的内涵很丰富：面向全体老年人开放的、涉及面最广的“普惠支持型养老机构”有了清晰的定义；总体按照“补偿成本、合理盈利”的原则，确定政府指导价或收费标准参考区间；要求养老机构建立目录清单管理制度，所有收费进清单，清单之外一律不得收费；加强价格政策与补贴支持、行业管理等政策联动，扩大普惠服务供给等。

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分级分类定价

《指导意见》明确指出，区分养老机构类型和服务类型，分别实行不同的收费管理方式。

养老机构类型包括兜底保障型养老机构、普惠支持型养老机构、完全市场型养老机构。兜底保障型机构是指完全或主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等群体的公办养老机构。普惠支持型机构包括以收住社会老年人为主的公建公营和公建民营养老机构，以及接受场地费用减免或建设运营补贴等政府支持的社会办养老机构。其他养老机构为完全市场型机构。养老机构收费包括基本服务费、非基本服务费、上门服务费。

民政部数据显示，截至2025年底，全国60周岁及以上老年人口达3.2亿人，占总人口的23.0%；65周岁及以上老年人口2.2亿人，占15.9%。截至2025年底，全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位合计767.9万张。其中，注册登记的养老机构3.9万个，床位498.4万张；社区养老服务机构和设施35.6万个，床位269.5万张。

清华大学公共管理学院教授周绍杰对21世纪经济报道记者表示，将养老机构向老年人收取的费用分为三类：一是入住后最基本的床位与护理支出；二是就餐等其他各项支出；三是延伸到家庭的上门服务支出。这一划分的用意，在于把属于基本保障的部分与属于个性化选择的部分区分开来，为后续分类管理奠定基础。

如何分级分类完善养老服务价格管理方式？国家发展改革委新闻发言人表示，对兜底保障型机构基本服务费实行政府指导价管理，对特困老年人和经济困难失能老年人按规定实行免费收住政策或给予相关补助，切实发挥保基本、兜底线、稳民生的基础作用。对普惠支持型机构基本服务费，公建公营和公建民营机构实行政府指导价，社会办机构可设置收费标准参考区间加以引导或实行政府指导价，让政府投入的政策红利真正传导给群众。对完全市场型机构收费实行市场调节价，鼓励优质优价，满足老年人多样化需求。

周绍杰表示，长期以来，养老服务的公益属性与经营属性边界并不清晰，哪些环节由政府保基本、哪些环节交给市场充分竞争，缺乏明确规则。此次出台的《指导意见》按机构性质和服务内容分别确定收费规则，实际上是在价格这一最基础的环节划出了养老服务领域政府与市场的分界线。也就是说，该由政府托底的坚决托住，该由市场发挥作用的充分放开。这既是深化改革的具体举措，也为社会力量进入养老服务领域扫清了规则障碍。

国家发展改革委社会发展研究所社会事业研究室主任邢伟对21世纪经济报道记者表示，养老服务价格形成机制一头连着民生保障底线，一头牵动养老服务市场供给，是统筹养老事业公益性与养老产业市场化属性的关键制度支点。不同老年群体在收入水平、身体状况、照护需求上差异显著，形成了从基本兜底、普惠照护到个性化品质康养的多层次需求谱系。通过理顺养老服务价格形成逻辑，建立差异化价格信号体系，能够引导各类供给主体找准自身功能定位，推动公办资源聚焦底线保障和普惠服务，社会资本重点承接普惠与市场化服务，推动医养结合、社区居家服务等多元业态有序发展。

按“补偿成本、合理盈利”原则定价

在不同类型的养老服务中，普惠养老服务涉及面最广，最为大家所关注。

《指导意见》首次在国家层面明确普惠支持型养老机构的具体范围，将符合条件的公建公营、公建民营、社会办养老机构和公立医疗卫生机构举办的养老机构均明确为普惠支持型机构，并要求省级民政部门会同相关部门制定具体认定办法，地级及以上民政部门会同相关部门负责认定具体工作、发布机构名单并定期更新。

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员冯文猛对21世纪经济报道记者表示，在三类养老机构中，兜底保障型养老机构主要收住政府负责兜底保障的集中供养人员，完全市场型养老机构主要收住高净值人群，这两类人员在老年人中占比有限。面向绝大多数中间层的普惠支持型养老机构，是社会中绝大多数老年人的现实选择，也是当前我国养老服务体系中最需要发展的部分。《指导意见》的发布，为如何界定普惠养老提供了清晰解答。普惠养老机构既包括公办养老机构，也包括社会办养老机构，普惠的核心包括三个要素：政府提供支持、质量有保障、价格可负担。

《指导意见》明确指出，制定或调整养老服务政府指导价，要履行成本调查等程序，定价成本主要包括提供养老服务过程中发生的各项合理费用支出，政府补助、社会无偿捐赠等应按照要求冲减成本。在此基础上，充分考虑当地城乡人均可支配收入水平和群众承受能力，并结合市场供求状况和养老机构性质等因素，按照“补偿成本、合理盈利”的原则确定基准收费标准和浮动幅度。收费标准参考区间的确定，参照上述程序和原则。

这意味着，对于兜底保障型机构、普惠支持型机构提供的普惠养老服务，按照“补偿成本、合理盈利”原则制定政府指导价或收费标准参考区间。

冯文猛表示，基本服务费收费标准制定秉承合理盈利原则、非基本服务费实行市场调节价等政策设计，让这些机构在确保普惠定位的同时，也为其获得合理利润空间并实现长期可持续发展奠定了基础。

邢伟表示，普惠养老处于公益兜底与完全市场化服务的中间地带，需要兼顾社会资本合理回报诉求和普通家庭支付承受能力，借助政策红利实现普惠床位稳定供给、质量提升和成本降低，依靠价格区间管理，将普惠养老服务价格维持在居民可承受水平。

《指导意见》明确指出，指导养老机构建立养老服务收费目录清单，目录清单应包含收费项目、收费标准、服务内容、收费依据、减免政策等，在经营场所显著位置公示，建有门户网站的，同时在网站公示，目录清单之外不得收取其他费用。

周绍杰表示，养老收费对应老年人的支出负担，收费是否合理、是否规范、是否透明，关系到群众对整个养老服务的信任程度。通过明确收费项目、公开收费标准、加强监督检查，能够从制度上防范乱收费、高收费，让老年人明明白白消费、安安心心养老，使惠民政策真正落到千家万户。

扩大普惠养老服务

除了价格引导，补贴支持、行业管理等政策资源也将向普惠养老服务倾斜。

《指导意见》指出，加大对普惠养老服务设施建设和场地供给等的支持力度，推动将闲置公共服务设施改建为养老服务设施，以公建公营、公建民营等方式扩大普惠养老服务；指导兜底保障型养老机构积极向社会开放空余床位，提供普惠服务，建立健全收入管理和绩效激励制度；鼓励完全市场型养老机构提供普惠服务，并结合地方实际给予相应政策支持。加强国有经济在养老服务领域布局，中央企业、地方国有企业新设立的养老机构应扩大普惠养老服务供给。

《指导意见》指出，充分发挥中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券的带动作用，重点支持普惠支持型养老机构设施改造和设备更新，严格落实养老机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。按规定用好地方留成的彩票公益金，支持普惠支持型养老机构服务能力提升。进一步完善支持医养结合发展的配套政策，优先支持二级及以下医疗卫生机构新建或改扩建医养结合服务设施，推进县级医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等发展医养结合服务。

“价格政策不能单打独斗、单兵突进，必须与其他政策形成合力才能达到更好的政策效果。《指导意见》从供给端和保障端都作出了相应的部署，这些举措与价格政策彼此支撑，让普惠养老服务既供得上、稳得住，又可持续。”周绍杰表示。

除了明确三类养老机构的价格机制，《指导意见》还明确了医养结合服务、社区和居家养老服务的价格机制。

具体而言，对医养结合服务，允许根据成本增加等情况，合理制定收费标准，调动机构特别是公立医疗机构提供医养结合服务的积极性。对社区养老服务，全托床位在10张以上的按照养老机构管理，10张以下的原则上实行市场调节价，满足老年人就近就便养老需求。对居家养老服务，实行市场调节价管理，借鉴部分地方的有益经验做法，可由行业主管部门牵头明确上门服务费的收费标准参考区间，为服务机构自行定价提供指引。

冯文猛表示，同一般性的养老服务相比，医疗健康服务的专业性更强、成本更高。在此次完善价格形成机制中，《指导意见》明确提出“根据成本增加情况，适当提高基准收费标准”，彰显了对医养结合专业化服务的尊重，有望为医养结合服务发展带来直接利好。在养老服务体系的实践探索中，依托社区进行居家养老是绝大多数老年人的现实选择。《指导意见》明确对居家养老实行价格放开模式，鼓励其根据实际成本确定合理收费标准，推动居家养老服务机构实现更可持续发展。

“针对普惠支持型养老机构坚持合理盈利原则、对医养结合服务采用适当提高基准收费标准的做法，以及对居家服务实行市场调节价的做法，都是从现实出发，以更灵活的价格形成机制，对当前困扰养老服务发展的突出问题作出了针对性回应。《指导意见》的出台和实施，有望推动各项急需养老服务实现更好发展，更高质量地满足居民日益增长的多层次多样化养老服务需求。”冯文猛进一步表示。