证监会程合红谈资本市场法治：一部基本法律，与更有韧性的市场

21世纪经济报道 记者 崔文静

  “有必要按照《立法法》的规定，将《金融法》在立法位阶上定位为‘基本法律’，并由全国人民代表大会审议通过。”10月20日，中国证监会首席律师、法治司司长程合红在2026金融街论坛年会平行论坛上作主题演讲，就金融法律体系的位阶安排给出了判断。

从《金融法》的立法位阶，到《证券法》《证券投资基金法》的修改节奏，从特别代表人诉讼的主体扩容，到先行赔付与民事公益诉讼的制度探索，他逐一阐述了下一阶段金融法治建设的重点方向。

这份路线图一头指向法律体系的系统性完善，另一头指向投资者保护机制的持续扩容。

构建以《金融法》为“基本法律”的现代金融法律体系

党的二十届三中全会提出“制定金融法”。程合红表示，目前《金融法》草案已经全国人大常委会初次审议，这是我国金融立法的一大创举。

程合红强调，我国《金融法》既不是在没有其他金融法律情况下制定的唯一金融法律，也不是对现有金融法律进行汇总、编纂而成的“金融法典”，而是在已有《人民银行法》《证券法》《证券投资基金法》《商业银行法》等诸多专门金融法律的基础上制定的。这就涉及《金融法》与现有金融法律的位阶和适用关系问题。

他指出，从草案内容上看，其主要是以规定我国金融领域的基本制度为要旨，具有全局、长远、普遍和根本性的规范意义。因此，有必要按照《立法法》的规定，将其定位为“基本法律”，由全国人民代表大会审议通过，以妥当处理其与由全国人民代表大会审议通过的《人民银行法》，以及正在制定的《金融稳定法》之间的关系。

配套修改同步推进。制定、修改《金融稳定法》《人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等已列入全国人大立法议程，证监会正开展《证券法》实施效果评估、推进《证券投资基金法》修改。

资本市场领域的三部法律修订节奏各异。《证券法》2019年修改至今已6年多，其间资本市场经历了深刻、重大的变化，证监会正在开展《证券法》实施效果评估，研究推进将《证券法》修改纳入下一届全国人大立法规划。《证券投资基金法》于2012年修订，许多制度规定已不适应当前实践需要，其修改已纳入新“国九条”的部署安排，证监会已向有关部门提出立法建议。《期货和衍生品法》于2023年制定，虽时间不长，也需对照《金融法》新规定及时配套修改。

从证券特别代表人诉讼到先行赔付新规，投资者维权工具箱扩容

投资者保护分量颇重。程合红表示，自《证券法》建立证券民事特别代表人诉讼制度以来，投保机构已经提起了6件特别代表人诉讼案件，其中3件已经判决，实际赔付金额超过35亿元，涉及10万余名投资者，充分发挥了这一制度方便投资者、集约处理纠纷的优势。

但随着市场发展，目前，我国A股上市公司数量已超5500家，投资者数量超过2.5亿人，在加强对证券违法犯罪活动立体追责的背景下，将会出现更多需要适用这一制度的案件。程合红坦言，仅由投保机构一家负责特别代表人诉讼工作，不能完全适应市场发展和投资者维权需要。

《金融法》草案初次审议稿第八十九条明确规定，“投资者、投资者保护机构可以依照有关法律规定代表具有同一种类诉讼标的的其他投资者提起诉讼，人民法院作出的判决、裁定，依法适用于原告及其所代表的所有投资者，但明确表示不参与或者退出诉讼程序的投资者除外”，进一步拓展了提起特别代表人诉讼的主体范围。程合红认为，这对更好维护投资者合法权益、更集约化解证券市场矛盾纠纷意义重大。

与诉讼并行的是先行赔付。这一制度于2019年被《证券法》正式引入，规定发行人的控股股东、实际控制人、相关的证券公司可委托投资者保护机构，就赔偿事宜与受到损失的投资者达成协议、予以先行赔付，之后再依法向发行人以及其他连带责任人追偿。

实践已经跑通。目前广道数字案已经落地，实际赔付7680名投资者，赔付金额1.78亿元；近日，清越科技案先行赔付工作也已启动。10月19日晚，证监会就《证券市场先行赔付指导意见》公开征求意见，将细化运作程序安排，明确投保基金公司为先行赔付实施提供全流程支撑的功能定位，对主动予以先行赔付、积极修复自身信用与市场生态的主体，在行政许可、行政处罚裁量、诚信监管安排等环节予以考量。

此外，国务院新“国九条”提出“探索开展检察机关提起证券民事公益诉讼试点”，证监会将积极配合有关方面，推动建立具有中国特色的证券民事公益诉讼制度。

压实中介机构“看门人”责任，连带责任不能“打折”

在强化投资者保护的同时，中介机构的责任边界被明确划出。程合红指出，《证券法》明确规定，在证券虚假陈述民事侵权案件中，保荐人和证券服务机构与发行人承担连带赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。这对于证券公司和相关证券服务机构而言，是一种比较严厉的民事责任形式，旨在通过加重责任形态、倒置举证责任，促使中介机构在执业过程中保持应有的职业怀疑和审慎态度。

这一责任的运行机理是：被损害的投资者可以请求发行人及中介机构中的一个或者多个连带责任人承担全部或者部分的赔偿责任；承担连带责任的责任人不能因内部责任划分而对抗受害投资者的全额赔偿请求，但有权就超越自身应承担的部分向其他连带责任人追偿。

程合红明确表态：不宜将这一有利于维护投资者合法权益、有利于促进中介机构勤勉尽责的规定，异化为按份责任、比例责任，降低对投资者保护的力度，弱化中介机构的“看门人”职责。他同时提出，在坚持落实连带责任法律规定的同时，相关中介行业协会也要进一步完善中介机构勤勉尽责的执业标准，细化核查验证的具体规则，为诚实信用、勤勉履职的中介机构因尽责而公平免责或减轻责任提供坚实法律基础。

用好四类条款增强包容性，推动监管与司法协同

制度落地还需增强法律实施的包容性、适应性。程合红表示，法律条款应当明确具体；同时，社会生活复杂多变，法律也需要通过原则规定、授权条款、兜底条款、但书条款等方式，为灵活应对特殊情况、例外情形和新情况、新问题预留空间。据不完全统计，目前《证券法》《证券投资基金法》《期货和衍生品法》中共有上述条文100多条。

要用好原则规定，特别是积极稳妥用好“法条形式的原则”，实现规则监管与原则监管的有机统一；用好授权条款，对立法条件尚不成熟、变动较为频繁的事项，证监会将积极落实授权规定要求，推进行政法规和规章的制定修改；用好兜底条款，通过司法解释、行政法规、规章将这些条款“打开”，补充明确有关条件、情形、业务品种范围；用好但书条款，排除一般性规则在特定情形下的适用，避免“一刀切”。

法律适用之外还有体制协同。程合红指出，金融是中央事权，在金融管理方面，我国已基本建立起一套与金融“中央事权”性质相一致的行政、司法制度机制，但随着防风险、强监管、促高质量发展深入推进，有必要进一步加强金融监管与金融司法协同。

程合红提出，要充分发挥行政争议预防与实质化解的“3+N”工作机制作用，继续推进出台新的“3+N”证券相关行政执法司法政策文件，全面统一金融领域行政执法、行政复议、行政诉讼中有关重点问题的理解和认识。

在管辖层面，据统计，2025年经证监会行政复议的一审行政诉讼案件分散在17个不同法院。程合红指出，资本市场行政执法已建立基本统一标准，行政复议集中由证监会机关实施，建议深入研究完善金融领域行政诉讼管辖制度，对于经中央金融管理部门行政复议的案件，在行政诉讼中由相关中级人民法院管辖，并在重大法律理解适用和金融政策把握上与中央金融监管部门相协调，避免监管政策冲突和监管套利。

他还提出，建议对因同一基础事实发生的金融刑事、民事、行政案件，研究实行集中统一管辖。特别是涉及同一家金融机构或上市公司的案件，原则上应当由一家法院管辖，进一步促进金融法治统一。

程合红表示，今年是“十五五”开局之年，证监会将深入贯彻党的二十届四中全会和中央经济工作会议精神，全力以赴推动资本市场高质量发展和金融强国建设，不断提升制度包容性、适应性，加强监管执法和投资者保护。