持续破障碍、清壁垒！国常会部署服务业向“制度攻坚”

21世纪经济报道 记者张旭 北京报道

10月23日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，听取推进全国服务业大会部署落实情况汇报。此次国常会用“加力推进服务业扩能提质，把服务业潜力空间转化为发展动能”定调下一阶段工作。

今年4月全国服务业大会召开，明确“突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作”，要求“深入实施服务业扩能提质行动”。时间过去约半年，从“扩能提质”的框架搭建，到“破解堵点”的要素与制度攻坚，服务业政策正在进入一个更具体的执行区间。

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从大会定调到地方铺开

本次国常会指出，要进一步发挥服务业对经济发展的支撑作用，加力推进服务业扩能提质，把服务业潜力空间转化为发展动能。

中国服务贸易协会副秘书长李俊向21世纪经济报道记者表示，服务业不仅仅是“配角”，而是名副其实的经济发展“主战场”。“从国际经验看，主要发达经济体服务业占GDP比重普遍超过75%，我国目前仍在55%左右，差距意味着空间，空间意味着动能。”

从数据来看，服务业已经成为支撑我国经济增长的重要力量。国家统计局数据显示，今年前三季度，我国服务业增加值达到62.83万亿元，同比增长5.2%，占国内生产总值的比重达到58.7%，对经济增长的贡献率达到66.3%，比上年同期提高5.6个百分点。规模持续扩大的同时，如何补齐供给短板、破除发展障碍，更好满足产业和居民需求，是推进服务业扩能提质需要回答的问题。

今年4月，全国服务业大会召开，随后国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》（以下简称《意见》），提出到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质多样化便利化发展。

半年来，地方层面迅速部署。据国家发展改革委9月29日介绍，半年来，有关部门出台81项配套举措，超过六成重点工作取得明显进展，全国已有27个省份召开省级服务业大会并印发相关文件。

2025年，广东服务业增加值8.5万亿元，占全国的10.5%，连续41年位居全国第一。这个服务业第一大省，强调两业融合发展。4月16日召开的广东省委常委会会议明确指出，要大力推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，紧扣制造业高端化、智能化、绿色化发展需要，促进降本增效、赋能增值，做强做优科技服务、软件和信息服务、金融服务、商务服务、品牌服务等。

国家发展改革委国家信息中心经济预测部政策仿真实验室主任肖宏伟向21世纪经济报道记者表示，服务业的核心价值在于赋能实体经济。要围绕研发设计、信息技术、金融服务、现代物流等重点领域，加快补齐短板，推动其与先进制造业深度融合。

“特别是要聚焦产业链‘卡脖子’环节，大力发展科技服务，提升工业设计、检验检测等专业化水平，助力制造业向‘微笑曲线’两端攀升，培育新质生产力。”肖宏伟说。

在生活性服务业发展方面，多个省份将“一老一小”作为主攻方向。4月16日召开的吉林省委常委会扩大会议提出，重点聚焦“一老一小”，扩大养老、育幼、家政等方面优质普惠服务供给。北京也专门提出，要健全家政服务行业标准和信任机制，满足“一老一小”尤其是“老老人”“小小孩”照护服务需求。

广东则提出，加快推动生活性服务业高品质多样化便利化发展，促进养老、托育、家政等基本需求类服务更加普惠优质。近年来，深圳、广州等地已经开始试点“时间银行”互助养老模式，并引入长期护理保险制度。

从“给政策”到“创条件”

为了让更多投资进入服务业，本次国常会提出，“按照建设全国统一大市场的要求，持续破除市场准入障碍，清理民间投资隐性壁垒，加快构建与新业态发展相适应的监管方式。要充分调动各方面发展服务业的积极性，加强分类指导和督促协调，增强政策针对性有效性，支持有条件的地方先行先试，因地制宜探索服务业创新发展路径。要鼓励扩大服务业投资，释放服务消费潜力，培育龙头企业和特色品牌。”

北京大学经济学院教授、国民经济研究中心主任苏剑向21世纪经济报道记者表示，“隐性壁垒”主要指隐藏在具体执行、标准、监管中的壁垒。区域间地方优先本地发展，资质审批不一致，跨区域数字标准不同，服务码不识别等隐性障碍，需要各个地方、多部门协商推进，扫清障碍，建设全国统一大市场。

“促进民间投资，更重要的是优化市场环境，包括完善公平、公正、监管透明、权责明晰、法治化的市场机制。尤其在融资成本、行业壁垒等方面保障民企与国企资源分配的公平性，营造政策稳定、可预期的营商环境，降低不确定性风险，以促进民间投资的积极性。”苏剑说。

在生活性服务业领域，李俊提出的方向同样指向制度疏通：“加快建立国家级服务质量标准体系，推进‘证照分离’改革向纵深发展，降低社会办医、社会办学、家政服务等领域的行政壁垒。”

他同时提到，要推进服务业标准化与品牌化建设。“要在教育、医疗、养老、家政等重点领域加快建立国家级服务质量标准体系，同时鼓励培育一批具有全国乃至国际影响力的服务品牌。探索将个人教育、医疗、养老等服务消费纳入更广泛的税收优惠范围，从制度层面降低居民服务消费的综合成本。”

此外，国常会还提到，聚焦生产生活重点领域因业施策，加强融资、用地、人才、数据等支持，稳步推进公共事业领域价格改革，加大力度盘活用好闲置资源。

近期，“公共事业领域价格改革”也有了具体的政策落点。10月16日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委联合印发《关于进一步完善价格形成机制 推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》，将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型和完全市场型三类，分别实行政府指导价、参考区间引导或市场调节价，并允许医养结合服务根据成本变化合理调整收费标准。

这意味着养老、医疗等兼具公益属性与市场属性的服务领域，价格形成机制正在转向分级分类的精细化调节，为社会资本进入普惠服务领域提供可预期的“规则图”。

地方财政的投向也在呼应这一逻辑。今年3月，四川印发《关于进一步促进服务业创新突破的实施意见》。在资金支持方面，省级财政每年将统筹资金16.85亿元，同时用好超长期特别国债、地方政府专项债券等政策工具，加大对服务业重大项目、基础设施建设、新场景打造的投入力度，形成对服务业龙头企业、中小微主体以及服务业新业态、新场景的全方位支持体系。

值得注意的是，此次国常会提出，“要进一步健全适应服务业发展的统计监测体系，强化上下联动、齐抓共管的工作格局”。这一部署触及了服务业治理中的基础性问题。

《意见》在“完善支持政策体系”部分已明确“完善统计制度，构建服务业发展多维度综合评价指标”，但将这一原则性要求转化为可操作的地方核算方案，仍需在制造业服务化产出的归属规则、跨行业融合业态的统计分类等具体环节取得突破。

在业内看来，统计监测写入国常会部署，表明服务业政策从“扩能”走向“提质”，必须解决“看不见的服务业”如何被看见的问题。

李俊表示，统计口径是“两业融合”的一个短板：制造业企业附设的研发、设计、物流等服务部门，在统计上仍归入制造业，导致生产性服务业规模被系统性低估，这些部门难以享受服务业政策的红利。他建议借鉴欧盟“功能性分类”统计方法，推动生产性服务业的独立核算与政策匹配，让“两业融合”有清晰的政策着力点。

从4月大会的蓝图铺展，到国务院《意见》的框架搭建，再到四川、广东等地的差异化落地，服务业政策在半年内完成了一条从顶层定调到地方铺开的完整链条。

李俊判断，“十五五”期间服务业有约20万亿元的增长空间，并将其作用概括为三个“主引擎”：服务业将成为GDP增长的主引擎，预计其贡献率将进一步提升至65%以上；服务业还将成为就业吸纳的主引擎和创新驱动的主引擎，数字服务、科技服务、专业服务等新兴业态正在深刻重塑经济创新生态。