老旧街区改造，要让收益闭环丨冯奎专栏

冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

近日，住建部、工信部等六部门联合印发《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》，系统部署老旧厂区、老旧商业街区、生活街区、交通枢纽街区及历史文化街区的提质更新工作。不同于以往的旧城整治，此次政策立足于城市体检、全生命周期管理和市场化可持续运营，标志着我国城市更新大范围进入存量提质、机制重塑、长效运营的操作阶段。

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其实，过去不少地方已有过老旧街区、老旧厂区改造的一些实践，较为突出的问题是“重建设、轻运营、重投入、轻循环”。有些片区改造完成后短期面貌焕然一新，不久便陷入业态空心、运维失序、活力消退的困境。表象上是环境老旧、业态落后，核心是没有解决几个关键的底层问题：谁来主导改造？依靠什么政策托底？增量收益如何分配？这些问题，是所有老旧空间更新必须破解的结构性堵点，也是决定改造能否实现可持续、可迭代、可自我造血的关键。今后老旧街区厂区焕新，不能只靠工程改造，而必须同步推进一场深层次的机制创新。

首先，厘清“谁来改造”，构建多元协同、权责清晰的更新主体体系，是长效更新的逻辑起点。

此前老旧片区改造，长期存在两种极端模式：一是地方政府以财政投入包办建设、运维、管理，改造效果稳定但成本高、可持续性弱，容易形成财政包袱；二是市场化主体单一主导，以地产开发逻辑推进更新，追求短期变现，容易出现大拆大建、过度商业化、割裂城市文脉、忽视民生需求等问题。两种模式的共性缺陷，都是主体结构单一、权责边界模糊、参与机制不足。

从成熟的更新案例来看，可持续的改造模式都已跳出旧路径。对老旧工业厂区更新而言，更适合国资平台牵头统筹，依托存量工业资产底数、土地产权基础、片区整体规划优势，搭建统一更新平台，再引入专业产业运营主体负责业态重构、空间活化、企业孵化，避免碎片化改造，实现工业遗存保护与产业转型统一。对老城生活街区、历史街区更新，则要更加突出小微渐进、居民参与、院落式更新，弱化高强度开发，强化产权人自主更新、微改造、共治共享，最大程度保留城市原生肌理和生活氛围，避免简单拆迁、统一翻新带来的“千街一面”。对老旧商业街区、枢纽片区融合更新，则首推市场化专业运营团队为主导的模式，依托商业策划、流量运营、业态迭代能力，重塑街区消费场景，政府重点做好配套完善、秩序治理、风貌管控。

其次，完善适配性强、预期稳定的支持政策体系，是老旧片区高质量改造的核心支撑。

老旧街区厂区改造不同于新建开发项目，普遍存在产权复杂、建筑受限、遗存保护约束多、投入大、周期长、盈利薄的特点，这就必须依靠精准、系统、差异化的政策工具降低更新成本、稳定市场预期、拉长投资周期。

在规划端，对工业遗存、老旧街区应实行适应性改造政策，在严守安全、消防、文保底线前提下，给予风貌改造、空间重构、业态兼容的规划弹性，破除老空间改造的制度束缚。

在金融与土地端，通过城市更新专项债、更新基金、信贷贴息、容积率奖励、土地弹性供应、经营权与所有权分离等创新工具，有效降低前期投入压力，撬动社会资本深度参与更新，形成财政小资金撬动社会大资本的放大效应。

在产业与运营端，针对厂区转型、街区业态升级提供产业导入、创业扶持、业态培育政策，重点扶持文创、科创、市井商业、便民服务等适配业态，避免更新后产业空心化。

这套政策体系的核心价值，在于建立稳定、透明、可预期的更新制度环境，让市场敢于投入、长期经营、持续迭代，以此告别短期套利式更新。

最后，建立可循环、可共享的收益实现与分配机制，是老旧街区厂区持续焕活的根本保障。

所有城市更新的可持续性，最终都落脚于“收益能否闭环、红利能否共享”。很多改造项目难以为继，根本症结就是收益模式单一、成本收益失衡、多方利益分配不清、缺乏长效造血机制。

结合国内一些厂区街区改造提升案例来看，老旧片区更新的收益，需要突破传统租金收益的单一模式，而是要着力形成空间价值、产业价值、品牌价值、公共价值多维增量体系。这里面既有经营性业态、产业服务、文旅消费的直接收益，也有片区能级提升、税源增长、就业扩容、资产增值、城市IP升级的长期综合收益。

成熟的长效机制，需要坚持“风险共担、收益共享、增量分成、反哺运维”原则。政府收获城市品质提升、税源持续增长、公共治理优化；国资平台实现存量资产盘活、保值增值、基础设施投入回本；市场化运营主体获得合理经营收益与超额增量分成；原产权主体、居民、商户持续分享资产增值、环境改善、业态升级带来的红利。

同时，通过建立更新收益反哺机制，将部分经营性收益持续投入片区日常运维、设施修缮、风貌维护、业态迭代，形成“改造—运营—增收—再投入”的自我循环闭环。