《市场监督管理行政处罚裁量规定》明年施行：重点解决裁量随意，过罚不当等问题

近日，市场监管总局出台《市场监督管理行政处罚裁量规定》（以下简称《规定》），以部门规章形式对规范市场监管行政处罚裁量权作出系统性规定。

据介绍，《规定》在现行《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》基础上，将裁量规则从规范性文件上升为部门规章，提升了制度的刚性和权威性。同时，《规定》明确了裁量基准的制定主体、制定程序、主要内容以及调整适用等要求，进一步提升裁量基准的科学性和精准性。

《规定》将行政处罚裁量划分为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚五个阶次，并对各阶次的适用情形作出具体规定。一方面，增加“违法行为轻微”“危害后果轻微”等作为酌定从轻减轻行政处罚情形；另一方面，明确将“以暴力、威胁方法阻碍行政执法人员依法执行职务”“拒不改正违法行为”等纳入从重处罚情形，确保宽严相济、过罚相当，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。《规定》系统总结各地执法实践经验，在全国范围内统一了“初次违法”“违法行为轻微”“危害后果轻微”等常见裁量因素的认定标准，为基层执法人员提供了清晰的操作指引，也为经营主体营造了更加公平、透明、可预期的法治化营商环境。针对当事人同时具有多项从轻、减轻或从重处罚裁量情形的复杂情况，《规定》明确了综合裁量原则，要求执法人员评估各项情形在违法行为中的影响程度，综合考量、合理确定裁量阶次和处罚种类及相应数额，为执法人员提供了更具操作性的裁量方法，切实防范裁量随意化与“机械执法”等问题。

此外，法规司负责人就涉及《规定》的相关问题回答记者提问，其指出，总局出台《规定》，核心目的是让裁量权行使有章可循，让行政处罚过罚相当。与原有制度相比主要有以下特点：一是效力升格。《规定》将裁量规则由规范性文件上升为部门规章，制度刚性更强、约束力更大，为全国执法立起统一标尺。二是阶次细分。把裁量划分为不予处罚、减轻、从轻、一般、从重五个阶次，逐档明确适用情形，特别将实践中容易混同的减轻、从轻情形区分设定，解决执法人员“不敢用、不会用”的问题。三是标准统一。在全国统一“初次违法”“违法行为轻微”“危害后果轻微”等常见裁量因素的认定标准，让基层执法有章可循、让经营主体心中有数。

对于《规定》如何解决裁量随意、过罚不当等问题，法规司负责人表示，解决裁量随意、过罚不当等问题是出台《规定》的重点，主要靠三招：一是标准上“一把尺子”。构建国家、省、市三级上下贯通的裁量基准体系，在兼顾地方执法实际的基础上，最大限度统一裁量尺度，确保案件处理公平公正。二是方法上“综合考量”。细化了行政处罚裁量中应当考虑的各类因素，为执法人员实施综合裁量提供清晰指引，防止仅依据单一情形作出处罚。当事人同时具有多项从轻、减轻或从重情形的，要求执法人员评估各项情形影响程度后综合裁量，防止机械执法、选择性执法。三是程序上“严把关口”。适用明显不当、需要调整的，设置严格程序。比如从轻调整为减轻处罚，须经本部门负责人集体讨论决定，防止裁量权滥用。

通过上述制度设计，实现精准施策、过罚相当，对“违法行为轻微”“危害后果轻微”等轻微违法行为依法从轻、减轻、免除行政处罚；对严重危害国家安全、社会公共利益，违法情节恶劣等重大违法行为依法从严惩处，实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一。

此外，行政处罚法和《指导意见》中对于从轻和减轻处罚均在同一条款中合并表述、未作区分。实践中，基层执法人员存在不敢、不愿适用减轻处罚，或者乱用、滥用减轻处罚的问题。《规定》根据各类情形的轻重程度，对法定从轻或者减轻处罚情形作了区分：对符合相应情形的，原则上应当在该阶次内作出处罚；特殊情况下可以予以调整，着力破解从轻、减轻处罚选择适用的困惑，消除执法人员适用顾虑，引导其准确适用。同时，系统总结执法经验，在《指导意见》的基础上增加了“违法行为轻微”“危害后果轻微”等酌定从轻减轻行政处罚情形，更好实现过罚相当。此外，《指导意见》将“积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的”作为减轻处罚情形，在实践中存在被滥用的情况，故《规定》对此予以限制，明确当事人仅具有该情形的不得减轻处罚。

《规定》对初次违法是如何界定的？法规司负责人解释：“首违不罚” 制度是行政处罚法确立的重要制度，旨在落实处罚与教育相结合原则，以劝诫教育引导当事人改正轻微违法行为，从源头预防违法行为发生。前期，各地市场监管部门开展先行先试，对初次违法作了界定，但认定标准不统一。《规定》在整合地方试点经验的基础上，形成了全国统一的适用规则：一是明确初次违法的定义。初次违法，是指当事人在两年内第一次实施该性质违法行为；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限为五年。二是明确期限的计算方式。上述期限，是指当事人上一次违法行为处理决定作出之日与本次违法行为发生之日之间的时间间隔。经询问当事人，并查询国家企业信用信息公示系统以及执法办案系统，未发现当事人在上述期限内有同一性质违法行为的，视为初次违法。三是明确同一性质违法行为的认定标准。同一性质违法行为，是指市场监管部门适用同一法律条款作出处理的违法行为。两次违法行为适用的法律依据不同，但违法行为侵害的客体以及行为模式基本相同，适用的法律依据存在上位法与下位法、一般法与特别法、行政违法与刑事犯罪关系的，可以认定为同一性质违法行为。

需要说明的是，行政处罚法规定的 “首违不罚”须同时满足“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”三项法定要件，三个要件缺一不可。“初次违法”不能单独作为不予处罚的依据。