“人事即政治”引爆波兰宪政危机，11年来的敌意造就今日“囚徒困境”

来源：澎湃新闻

澎湃新闻特约撰稿 胡毓堃

10月30日波兰宪法法院官网一纸停职公告，酿成了该国近年来罕见的激烈抗议和宪政危机。事发后，已在前往达喀尔青奥会路上的波兰总统卡罗尔·纳夫罗茨基中断航程、返回华沙与各党派紧急磋商，两位波兰驻外大使宣布辞职。这场“政变”背后，是波兰两大阵营以司法为武器、多年来愈演愈烈的政争。

这场宪政危机源自2015年的政党轮替。当年法律与公正党通过司法改革巩固权力，却招致国内强烈反对并触怒欧盟。2023年再度政党轮替后，现任总理唐纳德·图斯克声称要恢复法治，却面临多重阻力而成效缓慢。眼看下次大选逼近，他似乎只能诉诸对手的路径依赖，而这正是波兰司法困境、宪政危机的怪圈所在。

当地时间2026年10月31日，波兰华沙，一场抗议活动期间，警察在波兰宪法法院前站岗执勤。视觉中国 图

宪法法院：现政府与旧当局“攻防战”的最新战场

纵观多党选举国家，政党轮替、推翻前任政策实属常见，新老执政者不乏为此产生矛盾乃至激烈争斗。然而很少有同类国家像波兰这般，朝野博弈、“府院之争”聚焦于司法系统且愈演愈烈，以致于酿成宪政危机。要理解波兰当前令国际社会侧目、充满戏剧化元素的宪法法院争议，就需了解2023年大选后该国的政治和司法生态。

2023年10月大选产生了“悬浮议会”，图斯克领导的公民联盟与“第三条道路”（包括人民党、波兰2050党等）、新左翼党等迅速组建中间派和左翼执政联盟，终结了民粹右翼政党法律与公正党八年执政。“二进宫”的图斯克志在“除旧布新”，可老对手留下的政治遗产却构成了制度性障碍，终成今日矛盾焦点。

一方面，来自法律与公正党阵营的总统始终是与图斯克政府“府院之争”的台前代表性人物。图斯克出任总理时，总统仍是法律与公正党曾经的新生代代表安杰伊·杜达。2025年总统选举，在法律与公正党支持下，名义上无党籍的纳夫罗茨基在第二轮投票中反超，以50.89%的得票率险胜公民联盟候选人、华沙市长恰斯科夫斯基。

当时图斯克在议会发起对政府的信任投票，并在获得多数议员支持后继续出任总理，同时改组内阁，以强化自身合法性、“对垒”新总统。波兰虽是议会制国家，但宪法第10条规定行政权属于总统和部长会议（内阁）。即便对手阵营占据议会多数，总统仍可发起立法进程、否决议会通过的法案或提请宪法法院核查法案的合宪性。相比之下，图斯克阵营并不具备推翻总统否决法案的能力（需五分之三议会多数）。

另一方面，法律与公正党在波兰司法、金融、媒体各领域布局留下大量“前朝旧臣”，八年司法改革更是塑造了一整套有利于己、阻碍对手的司法系统。宪法法院、最高法院、国家司法委员会是波兰司法系统的基石，分别是最高违宪审查机关、最高审判机关、法官提名和监督机关，因此是图斯克眼中的“重灾区”。

2017年法律与公正党控制的议会通过三项司法改革法案后，国家司法委员会提名的15名法官由机构自选改为众议院选出，意味着执政党主导的议会将影响这个“司法独立最高保障机关”自身的独立性；最高法院40%的法官被强制要求退休，还设立了极具争议的纪律检查庭，可以对法官进行纪律审查、减薪、免职、剥夺司法豁免权。2016年总检察长与司法部长职务合并，同样被视为扩大了政府对检察部门的权威。

不过相比之下，经法律与公正党“改造”的宪法法院韧性最强、政治影响最大、“除旧布新”最难，是图斯克施政道路上的“老大难”，注定将是波兰新旧执政集团交锋和宪政危机的焦点和主战场。

宪法法院由15名法官组成，由众议院选举产生、向总统宣誓就职，任期为一任九年。图斯克执政时，宪法法院15名法官均由法律与公正党主导的议会和总统府任命，其中不乏极具争议的“政治任命”。随着部分法官离世和任期结束，到最新一轮危机爆发时宪法法院仅剩七名在任法官，远达不到法定全体出席人数。

在任法官不足半数的现实，意味着图斯克理论上可以任命八名新法官，以多数优势从根本上扭转旧政府“主导”宪法法院的格局，确保宪法法院日后更“配合”政府通过的议会法案和政治议程，削弱总统和法律与公正党的阻力。同样基于“人事即政治”的逻辑，纳夫罗茨基和反对党也高度警惕图斯克阵营提名的宪法法院人选。

由此，宪法法院新法官任命成为波兰宪政危机在2026年的主轴。今年3月，公民联盟主导的众议院一口气提名六名法官，可纳夫罗茨基只邀请玛格达莱娜·本特科夫斯卡和达纽什·肖斯特克两人宣誓就职，理由是六人选拔程序的合法性存疑，允许两人就职只是为了满足宪法法院运作的最低出席人数要求。于是其他四人在议会用同样的流程“面对总统”（纳夫罗茨基并不在场）宣誓就职，并将手写副本提交总统府。

波兰宪法第194条规定宪法法院法官由众议院选出，《宪法法院法案》第6条规定法官拒绝宣誓等同于辞职，唯独没有法律条文规定总统拒绝邀请法官宣誓的后果，上述法官的合法性争议由此产生。图斯克阵营认为四人已合法就职，而纳夫罗茨基、宪法法院院长博格丹·希维恩奇科夫斯基、法律与公正党显然不承认四人的法官身份。

6月11日众议院又选出了第七位法官瓦沃米尔·帕蒂拉，纳夫罗茨基在沉默两周后邀请他宣誓就职。真正引爆危机的是9月初众议院选举的第八位法官马切伊·贝雷克：他是律师出身的政治人物、图斯克的核心幕僚，在后者两次总理任内都入阁为官，一个月前还是无任所部长；图斯克此举，显然违背自己“去司法政治化”、致力“司法独立”承诺，与他所指责的法律与公正党过往做法无异。

到了10月，关于宪法法院正副院长能否被解职、谁能将其解职的又一个法律空白给了图斯克阵营加码发难的空间。由于不满希维恩奇科夫斯基只接受五名新法官就职，图斯克阵营竟“接管”宪法法院官网，宣布暂停院长和副院长履职一个月，改由众议院选出的安娜·科尔温-皮奥特罗夫斯卡暂时主持工作。司法部长瓦尔德马尔·茹雷克更提交五份申请，要求剥夺正副院长的司法豁免权并予以公诉，理由是后者阻止新法官就职已违反刑法。

事已至此，“斗法”上升到宪法法院两套人事系统互不承认、争夺法统的高度，两大阵营已经势不两立，10月30日开始骚乱发酵、危机升级已是必然。

宪政危机十一年：波兰司法能否跳出政争泥潭？

波兰目前的局势明显是公民联盟和法律与公正党两大政治阵营斗争——一方扬言要“补偏救弊”、“恢复法治”，另一方则要“捍卫宪政”、“抵御政变”。想改变现状的图斯克政府看似是主动出击、激起骚乱的一方，但作为现状塑造者的法律与公正党早在十一年前就已经开启了这场延宕至今的宪政危机。

2015年是波兰“改朝换代”的转折之年，法律与公正党先后赢得总统与众议院选举，即将下台的公民联盟赶在新一届议会开幕前主导旧议会通过了宪法法院五名新法官的任命。当时新总统杜达拒绝邀请五人宣誓，法律与公正党则在其控制多数的新议会开幕后另行提名五名新法官。宪法法院危机由此爆发，两大阵营陷入僵持状态。

为了让法律与公正党支持的新法官进入宪法法院，该党主导议会两院通过了一系列法案，要求宪法法院允许其任命的五名法官立刻履职，无视此前公民联盟经法定程序在旧议会通过任命的法官人选。该立法旋即被宪法法院裁定违宪，不仅在国内引发强烈反弹，还惊动了欧盟的愤慨，后者就此启动其“核选项”——《里斯本条约》第七条，对波兰“威胁法治”的行为展开调查。

此后法律与公正党为了推进其保守右翼和民粹政治议程，搬走司法系统的绊脚石，就限制堕胎、媒体报道、性少数群体和改革宪法法院、最高法院、国家司法委员会、检察系统连环立法。这些举措加剧了波兰与欧盟的紧张关系，华沙和布鲁塞尔就波兰国内法律与欧盟法律的优先权及法治原则问题多次隔空交火。

比“核选项”潜在惩罚更具杀伤力的，是欧盟为此冻结了对波兰累计1370亿欧元的拨款。所以亲欧中间派图斯克重返执政后，他需要尽快实现三大目标：恢复符合欧盟标准和预期的国内法治水平，解冻欧盟拨款、获得施政急需的外部资金支持，扫除司法等多个系统的“前朝阻碍”。这三大目标彼此密切关联，预示着图斯克的“司法再改革”与政治博弈同样一体两面。

事实上图斯克并非一开始就要直接“以其人之道还治其人之身”，用法律与公正党式的政治手段改变司法系统生态。他任命的首位司法部长兼总检察长亚当·博德纳尔力求诉诸法律路径“恢复司法独立”，旨在恢复国家司法委员会法官自选、重组司法监督系统、分割司法部长和总检察长职务、重审欧盟批评过的司法判例。

只是抛开法律与公正党留下的制度性阻碍不谈，遵循程序正义、以法律手段达到目的就面临现实的两难困境：否决对手任命的司法系统人员或司法判决，必然会削弱司法权威和确定性，并侵犯相关当事人形式上的合法权利；可如果严守“合法”原则，那么司法再改革很难找到切入点。

因此2025年7月内阁改组后，现任司法部长茹雷克转换路径，诉诸政治对抗性更强的手段，以求在本届政府任期内快速见效。他的思路是从根本上否认现行司法机构（特别是宪法法院）人员组成的合法性，手段则是调查法官的不法行为，并不惜提起刑事诉讼、褫夺法官的司法豁免权。上任仅一年，他就把矛头对准了宪法法院的正副院长。

从效果看，图斯克的改革成效更多体现在外交层面。欧盟看到了波兰政府“恢复法治”的决心，于2024年结束了对波兰的“核选项”调查，批准解冻对波兰的拨款。加上图斯克本就是欧盟“老领导”（欧洲理事会前主席），华沙和布鲁塞尔的关系迅速回暖。

但在国内，图斯克的司法再改革成效有限：博德纳尔的法律手段对早就熟悉“司法政治化”的法律与公正党不痛不痒；茹雷克的雷霆手段更显得“不讲法治”，给人“魔法对轰”的口实，以致于宪政危机愈演愈烈。现如今就连反对当年法律与公正党司法改革的华沙大学法学教授马尔钦·马特恰克也看不下去，认为将希维恩奇科夫斯基停职毫无法律依据（哪怕他评价后者是宪法法院最差的院长）。

显然图斯克的强制手段争议极大，在政坛、法律界、民间都招致相当的质疑和反对，远在海外的波兰驻华大使和驻罗马尼亚大使都以宣布辞职来表明对政府做法的不认可。图斯克未必不想跳出“以政争方式改革司法”的怪圈，可该国似乎已经陷入“囚徒困境”：两大党的敌意冲垮最基本的司法共识，各方都担心自己“遵守法治”、妥协让步之举只会被对手继续政治利用，于是即便是饮鸩止渴，司法政治化也已成司法改革唯一的路径依赖。

更何况现实政治的压力就在图斯克面前。往近了说，通过宪法法院预算刻不容缓。往远了说，距离下届波兰众议院选举刚好只剩一年，图斯克上次大选所做的司法再改革、“恢复法治”承诺尚未兑现，已经招致部分支持者的批评。最新民调显示，公民联盟约33%的支持率虽然领先法律与公正党10个百分点，但照此数据执政联盟只能赢得不到半数的211个议席，反倒是对手有望组建“右翼大联盟”。

在通货膨胀、俄乌冲突招致的社会经济压力下，司法再改革几乎是图斯克唯一可能在明年大选前拿得出手的政绩。既然执政者最初就有政治上破局的刚需，那么司法改革回归司法、“去政治化”从一开始就几无可能。2015年的法律与公正党如此，现在的图斯克亦难免俗。这场宪政危机的病根，至今仍未找到解药。

（胡毓堃，国际政治专栏作家）

本期编辑 陆枫