未诉先办、治于未发：鄂尔多斯重塑基层民生治理范式

来源：澎湃新闻

去年，鄂尔多斯市东胜区兴胜街道新园社区还不断接到居民外墙渗水的求助，到今年雨季，同类投诉再未出现。

楼还是那些楼，雨水依旧如期而至，变化的是治理的逻辑：由出问题再抢修，转向预判风险、提前处置。

这正是鄂尔多斯推进“主动治理、未诉先办”的一个缩影。从社区小区，草原牧区到零工市场、乡村寄递网络。当地把服务关口往前移，把风险消解在萌芽。

鄂尔多斯康巴什区成吉思汗广场。鄂尔多斯市委网信办 供图

今年5月印发的《鄂尔多斯市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出：“完善接诉即办+”多元基层治理模式，探索“主动治理、未诉先办”机制。

落到旗区来看，做法各有不同。达拉特旗把平台上12.4万条工单数据摊开分析，先后发布日报178期、周报37期、月报7期、专项分析报告8期，从高频重复、周期反弹、区域集中的共性诉求里找提前量；准格尔旗张家塔社区把诉求分成绿、黄、红三色工单，分类处置。

截至今年7月，鄂尔多斯市今年12345全渠道受理群众和企业诉求52.16万件，响应率99.53%、解决率98.05%、满意率98.16%。一件事是在变成投诉之前被处理掉，还是变成投诉之后被处理掉，成本不一样，温度也不一样。

从社区到牧区，从零工市场到村里的快递点，被往前挪的不止这一件事：在鄂尔多斯，工单在减少，居民幸福感在增加。这些看似不相干的变化，指向同一个动作——领先一步。

把问题拦在工单之前

东胜区兴胜街道新园社区居民说的“渗漏点”多是家里的墙皮脱落，可一查，原因是外墙破损后雨水渗进来导致的。外墙属公共区域，维修就得动用维修基金，家中不渗水的业主们不愿意动用这笔基金，并且从居民反映到进场施工有一段间隔。报修集中在雨季，等开工时往往雨已经停了，修得怎么样，得等下一个雨季才看得出来。

今年雨季前，王琪把去年的工单翻出来看了一遍。“我们对去年的工单进行一个分析，确定漏水的区域，我们今年提前检修。”王琪说。今年6月雨季来临之前，社区把渗过水的业主都叫了回来，大厅里坐得满满当当。最终与居民、物业、街道多方协商，敲定三方费用共担维修方案：“业主出50%、物业出30%、我们社区申请街道办民生资金投入20%。”王琪解释。整套前置举措落地后，今年雨季，社区再没有收到一个外墙漏水的投诉工单。

铭鑫家园光伏充电车棚。以下图片除标注外，均为 澎湃新闻记者 余慧敏 摄

同样的提前量也出现在充电棚上。辖区电动车保有量高，飞线充电屡禁不止，即使小区已经安装了充电棚，违规充电现象依然存在。公共车棚充电单价0.6元/度，居民自家电价仅0.42元/度，价格差导致部分居民不愿使用公共充电设施。

去年年底，新园社区联合共建单位、东胜区能源局和东胜区铁西供电分局，合力建成一座光伏充电车棚，项目总投入约30万元，其中街道办事处出资19万元，辖区房地产企业爱心赞助剩余资金，铁西供电分局免费完成变电箱至车棚的线路铺设工作。车棚设置40个智能充电端口，居民扫码就可以免费充电。

“建完以后，它基本上一年的发电量大概能达到2万度电，天气晴朗的话，一天发电量大概在70度电左右，实现这样的一个免费充。”王琪说。夏天光照足，用不完的电并网产生收益，冬天光照不足时再反补回来，加上16度储能电池，一年算下来基本达到收支平衡。

李凯正在演示充电的操作流程。

铭鑫家园居民李凯在现场演示了整个流程：“先插上充电器，然后拿微信扫上面那个二维码，选0元充电就行了。”在他看来，好处很直接：“第一个是充电方便了，而且安全，再一个就是可以免费充。”今年，东胜区把光伏车棚列为民生实事，除试点外还要再新建19个。

玫瑰家园小区居民议事厅。受访者供图

“未诉先办”做得最彻底的一次，连工单都没走过。

同属新园社区的玫瑰家园小区有一间居民活动用房，是上一届物业当年赞助提供的，居民平日下棋、议事都聚在这里。去年12月，王琪了解到，这届物业撤场时打算把活动用房一并搬走。王琪主动与业委会对接，了解到小区居民对活动用房使用需求较大，将小区情况上报街道，申请纳入2026年街道民生实施项目。

今年3月，居民发现活动用房被搬走了，找到业委会和社区反映，希望能协调新建一个。在了解到社区已经帮忙申请解决后，居民们纷纷竖起了大拇指。

把收成备在生产之前

在鄂尔多斯，往基层跑的技术力量不止一个人。近年来，鄂尔多斯市累计下派科技特派员1952人次，市级特派员每年稳定在200名。五年间，科技特派员队伍累计促进农牧民增收超12.56亿元，带动服务企业、合作社等经营主体增收超5.52亿元。鄂尔多斯市农牧业科学研究院的副研究员谷英是其中的一个。

谷英的派驻点常在牧区。牛羊一年大部分时间靠天然草场放牧，入了冬，草枯或被雪覆盖，牧民才买草添料，这个动作叫补饲。但在牧民的账上，补饲是“过冬的应急钱”，是开销，能省则省，所以补饲的时间普遍都从12月开始。

谷英派驻点的实验室。

在补饲这件事上，她看到的跟牧民不一样。她深耕绒山羊、细毛羊育种繁殖研究多年，深知牧业生产的节律：羊群在秋季配种、次年春季产羔，母羊配种期的膘情、营养状态，直接决定配种成功率、双羔产出率。冬天12月补饲，保的是羊过冬；但在它之前还有一个关键节点——配种前把母羊膘情养好，这直接关系到来年能下多少羔羊。

可让牧民接受这个“提前量”，比技术本身难。

“直到现在，免费提供的饲料，牧民都不一定按你的技术方法喂，在他们的观念里，羊在这个季节里是不缺营养的，不需要喂。”谷英说她见过牧民把配种前的饲料留到产羔以后才喂，“那是配种前的料，产羔以后喂，错过提高产羔率的最佳补饲期。”

为转变牧民观念，谷英选择站在牧民的视角算一笔账。“我跟他们讲，12月补饲可以省下1万块钱饲料费，但提前补饲，多下30个羔子是什么概念？不止1万，是2万多。”

谷英与同事正在进行细毛羊生产性能测定。受访者供图

据谷英统计，配种前科学补饲技术全面推广后，鄂尔多斯细毛羊产羔率从115%提高到150%，绒山羊从105%提高到140%以上。

受益的不止牧民。乌勒吉的种羊场是谷英所在的派驻点之一，据乌勒吉介绍，在谷英团队帮助种羊做完胚胎移植后，一只细毛羊的年产毛量从11斤增加到12斤，“现在羊的毛产量高了，细度越来越好，越细越值钱，我们的收入也上去了。”他说。

从牧区到农区，同样的提前量换了形态。

乌审旗现代农业产业化联合体理事长高海涛的土地托管灵感，来自幼儿园的一张缴费单，“开学的时候给娃娃报名，要交保教费，我就想着娃娃能托管，地不是也能托管？”

在做足准备后，2022年，乌审旗现代农业产业化联合体与当地53户农牧民签下第一份托管协议，涉及2700亩地。如今这个联合体已聚集16个龙头企业、37家合作社、157家家庭农牧场。

他说，镇里定了一条铁律：“（这事）不许在老百姓头上赚钱。”据高海涛介绍，农资集采让化肥每亩省六七十到八十块，省下的让利给农户；托管的土地执行"保底＋分红"——每亩保底900元，玉米每斤涨一分钱，农户一亩再加10块钱。

冯殿峰正在检查自家门前玉米地的情况。

75岁的乌审旗包日陶勒盖村村民冯殿峰是土地托管的直接受益者。去年玉米卖到9毛3，他家一亩地拿到930元，冯殿峰介绍，他将家中土地全部托管，仅自留门口的一亩菜地日常打理。“土地托管后全年不用操心耕种、施肥、收割，每年稳定拿收益，就像按月领工资一样踏实。”

这项前置锁定收益的托管模式，对七八十岁的老人来说，可以不用再惦记地里的活，同时也解决了进城务工农户的土地闲置、收益不稳难题。

把保障备在人到来之前

在鄂尔多斯市伊金霍洛旗零工市场，来自甘肃的务工人员余五兴已稳定务工生活四五个月，低廉的生活成本、完善的配套服务，让他无需为生计琐事困扰，专注就业增收。“早餐只要三块钱，午餐就是8块钱，晚餐就是6块钱，一天就花了不到20块钱。”余五兴说。

伊金霍洛旗零工市场培训场地。

据零工市场运营公司经理贺利平介绍，这个市场的前身，是马路边的三角公园——一个存在了多年、约定俗成的马路市场。揽活的、找活的蹲在路边，成交靠运气，风险靠自担。2019年，政府投资在原拆迁区建起零工市场，2020年建成后，运营费至今每年由政府承担。

伊金霍洛旗零工市场餐厅收费标准。

进入市场，餐厅、公益书屋、爱心驿站、平价宿舍等基础设施一应俱全。“宿舍一晚5元，最多能住500人；只要入住，每人一份意外险”贺利平说。同时，市场常态化开展免费技能培训，开设焊工、瓦工、高空作业、保安员等实用工种课程。“培训最少的是7天，高空作业10天，我们市场出场地，与培训机构合作办班。”贺利平介绍。

伊金霍洛旗零工市场宿舍。

余五兴此前已免费参与保安员技能培训，切实感受到市场的便民服务：“吃住都不用太操心，24小时有热水，只用考虑学技能和揽多少活就行。”

从三角公园到零工市场，变化不只是换了个地方。鄂尔多斯将零散无序的马路用工需求，整合为标准化、规范化的就业服务阵地，前置解决务工人员住宿难、安全无保障、技能提升难、求职渠道少等核心难题，让务工服务走在需求之前。

把网点备在需求之前

“农忙一结束，明显能感觉到是快递的量就变大了，可能是平常的两三倍。”乌审旗寄递事业部负责人李天立介绍。冬季农忙结束、外出务工年轻人返乡备货，加之牧区老年人居多、腿脚不便，网购包裹大多寄回农村家中。怎样保证物流需求集中爆发时的送货时效，成为一个难题。

乌审旗无定河邮政寄递站点。

这里选择提前布局基础设施建设。从2023年到2024年，全旗各个嘎查村陆续开通寄递站点，设在村委会或超市里，邮政投递员每周一、三、五定期进村。无定河邮政所负责人徐茂清在这里干了9年，据她描述，“住得远一点的牧民，一开始都开车来网点取快递，现在很方便了，各个乡底下也都开通了站点，都可以就近寄件或取件。”

前置的不只是设施，还有目光。

康巴什区第三小学高新校区的课桌上摆着红、绿两张卡片：上课铃一响，全班统一翻红——红面朝上，意思是“这节课我还没发言”；谁开了口，就把卡片翻成绿的。老师抬眼扫一遍，还剩几张红的，就知道还有几个孩子没开口。这套“红绿翻翻卡”的课堂机制让老师能实时掌握学生的发言状态。

康巴什区满世学校的“情绪修理小铺”里，孩子用四色毛球标出当天的心情，教师晨检一眼就能锁定需要关照的那一个，提前介入疏导、帮扶关爱。

雨季前置修墙、配种前置补饲、秋收前置锁价、务工前置兜底……一系列看似零散的民生举措，串联起鄂尔多斯独特的民生治理时间观：民生工作从不被动等待诉求、问题爆发，而是精准预判、提前布局、主动破解。

2026年，“投资于人”写入鄂尔多斯市政府工作报告。在鄂尔多斯的治理实践中，这句话不再是抽象的理念，而是落地在每一件前置办理的民生小事上。这座城市的民生温度与治理匠心，正藏在每一次“领先一步”的提前布局里。