全球海洋治理面临严峻考验

来源：求是网

随着百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字持续向海洋传导，单边主义、霸权行径加速向深海、海上通道、极地海域等领域渗透，多重矛盾交织叠加，全球海洋治理面临严峻考验。深入剖析全球海洋治理面临的现实困境，探寻契合时代大势的变革方向，对于维护海洋和平稳定、推动海洋可持续发展具有重要意义。

近年来，中国积极参与全球海洋治理，推动构建海洋命运共同体。9月17日，2026海洋合作发展论坛在山东青岛开幕，主题是“从蔚蓝到未来——发展可持续海洋经济，共建美丽丰盈的海洋”。来自60个国家和地区的嘉宾及12个国际组织代表参会，围绕海洋经济、科技创新、生态保护等议题深入交流，为全球海洋可持续发展凝聚共识。图为论坛现场。 新华社记者 李紫恒/摄

全球海洋治理是国际社会依托多边合作、在国家管辖范围以外海域、针对各类跨境海洋事务的共同治理实践，其核心目标可以概括为三个方面：维护海洋安全与秩序、推动海洋资源可持续开发、保护海洋生态环境。当前，上述目标领域均面临现实困境。

地缘博弈加速向海上通道、海底设施、极地海域蔓延，海洋安全风险持续累积。一是通道安全武器化愈发明显。海洋战略通道关乎全球产业链供应链、能源与粮食安全，是全球贸易的“生命线”。当前，霍尔木兹海峡、曼德海峡等关键航道地缘风险走高，船舶遇袭、航运保险价格上涨，直接扰动全球航运市场。个别国家谋求掌控全球主要航道，启动所谓航道审查，推动国内监管规则域外适用，对巴拿马运河、苏伊士运河等航运枢纽及关键港口施加地缘干预与外交压力，严重破坏航道治理共识。二是水下空间安全脆弱性凸显。海底通信光缆、能源管道等关键水下基础设施，支撑着跨境数据流通与全球能源输送，但相关监管、追责、赔偿等规则缺位。从2022年“北溪”天然气管道被炸到2026年叙利亚至埃及海底光缆遭破坏，越来越多的受损中断事件暴露出水下设施的安全短板。三是北极海域博弈持续升温。近年来，俄罗斯、美国、欧盟等相继出台或修订北极战略，把北极与自身安全相关联，甚至将安全置于各自北极战略核心位置，使北极这片原本以科研合作为主的区域，逐步卷入大国竞争，原有合作议程被干扰，务实项目推进受阻，多边合作机制几近停滞。

深海治理制度建设滞后于开发实践，深海资源开发困境日益突出。其一，国际海底矿产商业性开采的多边规则供给严重滞后。根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）和《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》，国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土（以下简称“区域”）以及“区域”的资源为人类的共同继承财产，由国际海底管理局（以下简称“管理局”）代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利。管理局已完成多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳的探矿和勘探规章制定，但围绕国际海底矿产的商业性开采开发规章谈判进程艰难，各方在环保标准、惠益分享等核心议题上分歧突出，共识难聚。其二，单边监管安排动摇国际海底制度的运行基础。个别国家依照其国内法推出针对国际海底区域深海矿产勘探、开采的单边审批安排，绕开管理局主导的国际海底制度，自行受理许可申请，试图“另起炉灶”，谋求搭建平行监管制度。其三，深海开发收益分配不公问题日益突出。不少国家深海勘探开发技术和资金有限，难以独立开展深海作业，只能依托域外商业力量参与其中，产生的大部分收益由域外主体掌握，人类共同继承财产原则所倡导的收益普惠共享目标难以落地。其四，现行国际海底治理规则主要约束《公约》缔约国，对非缔约国的适用问题一直存在法理分歧。2026年，管理局大会准备提请国际海洋法法庭海底争端分庭出具咨询意见，聚焦非缔约国开展国际海底采矿的法律效力、人类共同继承财产原则对非缔约国的约束力等关键问题，但该议题被推迟至2027年讨论。总体看，资源开发实践跑在规则前面，部分国家片面强调自身开发权益、回避义务，持续放大制度漏洞，削弱深海治理赖以立足的法理根基。

海洋生态压力持续加剧，全球海洋生态保护风险不断上升。联合国2026年发布的第三次《世界海洋评估》报告指出，人为和自然因素正使海洋生态系统承受日益严重的压力，气候变化、污染、过度开发等持续削弱海洋健康。全球海洋变暖和海平面上升加速，大量海洋生物生存空间受到挤压；海洋污染问题持续恶化，几乎所有海洋栖息地的生物多样性都在下降。日本24轮核污染水排海总计排放量达18.84万吨，放射性物质随洋流扩散，凸显出在现有全球海洋治理框架下，跨境海洋污染损害的责任认定、追责落实仍存在明显短板。海洋生态风险相关损害链条往往涉及多国管辖海域，单一国家的管控行动覆盖范围有限，无力处置跨区域、系统性生态风险，跨境海洋生态治理高度依赖多方协同，但当前统一、有力的多边管护安排仍较匮乏。《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”）作为近年来全球海洋生态治理取得的标志性成果，为公海生物多样性保护搭建起全新制度框架，但在落地转化、履约协同等方面仍面临不少现实挑战。

更多精彩内容详见：樊小菊 沙鸿瀚《全球海洋治理的现实困境与变革方向》

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