国务院：对失去清偿能力的融资平台要依法实施破产重整或清算

中国政府网消息，国务院4月13日公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（下称“意见”）。意见提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。

融资平台“数量管控”

依据财政部、发展改革委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。据统计，目前融资平台数量上万家。

因为融资平台举债新增政府性债务，风险较大。中金公司此前测算称，截至2018年底，地方融资平台的带息负债超过30万亿人民币，占GDP的比例为34％。但平台公司的偿债保障比率只有0.4倍，即这些企业的经营性现金流无法支付当年到期的债务和利息。

监管部门多次发文，要求清理规范地方融资平台公司。地方层面上，重庆、湖南、陕西、山东等省份已印发融资平台转型方案。总的方向上，对空壳类城投要撤销；对兼有公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业；对于有竞争力的城投公司转型为一般经营性企业。

一些地方还提出了数量要求。比如陕西提出，除西安市、西咸新区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家。2019年一般公共预算收入少于2亿元的区县原则上只保留1家平台。

违约及破产

近年来，随着融资平台违约增加，其债务处置也引起市场关注。据21世纪经济报道记者不完全统计，2020年已有21款政信产品无法按时偿还债务本息而违约。对比来看，2018年全年的数量为23款，2019年全年为58款。

这一数量为记者根据公开新闻报道整理而得。2020年，城投非标违约已是“常态”、不是新闻，媒体报道、市场关注减少，因此真实的非标违约数量可能远超2019年。一个佐证是，城投债出现风险的案例数量超过往年。

与此同时，城投债的技术性违约也已出现。第一起发生在2018年8月13日，新疆生产建设兵团第六师国资公司所发行的短融券“17兵团六师SCP001”发生违约。这一度被认为是首只违约的城投债，但是在两天之后，这一债券又得到了兑付，于是市场又将之归为“技术性违约”。而且，对于这家公司是否属于城投，也一直存在争议。

第二起发生在2019年12月6日，上清所关于“16呼经开PPN001”未能兑付回售资金的通知传开。这只债券的发行主体为呼和浩特经济技术开发区投资开发集团公司，属于城投公司无疑。但是，这是一只私募债，而且在几天之后问题得到解决，公司部分偿还了违约资金。

第三起发生在2020年10月，关于“18沈公用PPN001”未能按期足额支付本息的公告截图在市场流传，该债券发行人为沈阳盛京能源发展集团有限公司（曾用名“沈阳城市公用集团有限公司”）。截图称，因发行人于2020年10月23日收到沈阳市中级法院送达的破产裁定，根据破产法46条规定，“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期，附利息的债权自破产申请之日起停止计息”。18沈公用PPN001已于2020年10月23日提前到期并停止计息，发行人未能按期足额偿付本息。不过，最后该只债券由担保公司代偿付。

这三起事件中，虽然有两起被认为是“技术性违约”，另外一起也很快得到解决。但是这些事件还是对低等级的城投债带来冲击，相关区域的城投债被抛售，城投公司的信用利差也进一步走阔。

那么，在信用环境可能收紧的2021年，城投流动性如何滚续，城投债是否会打破刚兑？

广发证券首席固收分析师刘郁认为，随着城投平台的转型，平台以盈利为目的的业务越来越多，城投和国企的界限变得模糊，可能走向违约。而一旦城投违约，将导致整个省份城投债再融资困难。“如果出现违约，大概率是那些违约带来的系统性风险相对较小的区域。比如当前存量债规模较小、对债券市场的依赖度较低的地区。”

天风证券首席固收分析孙彬彬称，城投公募债打破刚兑是趋势，只是这个进程会很复杂。从底线思维并结合当前宏观环境考虑，城投债依然是可以适度下沉或者维持已有下沉力度的对象，但对于应该切割的区域也不能含糊。

对于城投破产，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年9月印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。

一位市场人士直言，破产重组的化解方式是隐性债务化解的最后一种选择，但在防范系统性风险的大背景下，短期内或很难看到这类化债方式，因此一旦破产对本地区的影响非常大。