五部门推进公平竞争审查制度实施，与反垄断执法衔接形成“组合拳”

近日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部五部门发布《公平竞争审查制度实施细则》（简称《实施细则》），进一步完善公平竞争审查制度。

早在2017年，该《实施细则》（暂行）出台。历经四年，此次修订对其审查范围不够明确、审查标准不够细化等问题进行调整，吸收好经验好做法，脱帽“暂行”。

此次，正式版《实施细则》审查标准更高，对妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等企业反映比较强烈的问题重点关注。

并且，与反垄断执法的衔接也符合当前监管态度，事前的公平竞争审查与事后的滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法结合起来，可以打好维护全国统一市场和公平竞争的“组合拳”。

地方保护、企业垄断等催生“公平竞争审查制度”

公平竞争审查是指约束政府的行为，以确保今后政府出台的各种产业、投资政策，以不破坏统一市场和公平竞争为前提。这是优化营商环境、推动经济高质量发展的一个重要举措，也是维护市场公平竞争的一个重大的制度性安排。

早在2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，该项制度正式建立。

如果回溯背景，该《意见》发布时民间投资增速放缓，2016年1-5月，民间固定资产投资同比增长3.9%，创下纪录新低。

《意见》称，建立公平竞争审查制度是释放市场主体活力的有效举措，能够降低制度性交易成本，克服市场价格和行为扭曲，有利于调动各类市场主体的积极性和创造性，培育和催生经济发展新动能。

“公平竞争制度的设立，一是为了规制滥用行政权力限制竞争的行为，二是对各地财政补贴、政策倾斜、招商引资的优惠措施、税收上的便利、土地使用等形式的政府补贴，此前缺少专门的规则进行规范。”清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭表示。

国务院在发布意见时也提出，地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。

刘旭还从国际投资环境角度分析称，作为发展中国家，我国早期的税收减免、地方政府补贴，有利于投资者克服如基础设施欠缺等的局限，到内地市场投资，但是后来地方政府为了在招商引资的竞争中取得优势争相给予来本地投资的企业税收、土地使用上的优惠，在外向经济的驱动下客观上容易诱发国际贸易争端，招致外国的反倾销、反补贴调查。 

“为了深化改革，更好地融入全球经济，营造更好的国内竞争环境，亟需对各类补贴行为进行规范。”刘旭告诉21世纪经济报道记者。

为落实公平竞争审查制度，2017年《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》出台。

2019年4月，国家市场监督管理总局副局长甘霖在发布会上指出，在各方面的共同努力下，不到三年的时间，公平竞争审查制度已经在全国基本建立。

此外，21世纪经济报道记者获悉，自2016年制度建立实施以来，全国总计清理各类政策措施文件189万件，修订废止文件近3万件，审查新出台政策措施85.7万件，发现纠正违反审查标准的政策措施4100余件，进一步规范政府行为，维护市场公平竞争。

虽然公平竞争审查制度基本建立，但实践中也还存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强、整体质量有待提高等问题。

而今年的“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，对强化竞争政策基础地位作出专题部署，要求统筹做好增量审查与存量清理，强化公平竞争审查制度刚性约束，完善公平竞争审查细则，持续清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定及做法。

一方面仍存在落实问题，另一方面政策要求提高。因此，对《实施细则（暂行）》的修订也便有了契机。并且，经过4年探索，可进行体系化、规范化补充，从“暂行”转变为“正式”。

相关负责人也表示，《实施细则（暂行）》存在审查范围不够明确、审查标准不够细化、例外规定可操作性不强、制度刚性约束不足等问题，亟需通过修订，将好经验好做法上升为制度要求，及时采取有效措施解决存在的突出问题，让公平竞争审查制度真正起作用、见实效。

未经公平竞争程序不得授予特许经营权

此次新修的《实施细则》共7章31条，分为总则、审查机制和程序、审查标准、例外规定、第三方评估、监督与责任追究、附则，相较2017年暂行细则相比，修改21条，新增8条，保留2条。

据国家市场监管总局介绍，《实施细则》审查标准更高。全面细化审查标准，重点关注妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等企业反映比较强烈的问题，将强制企业转让技术、强制在本地设立分支机构、给予特定企业优惠政策、设置不合理项目库资格库等具体情形纳入审查标准，进一步健全审查范围、例外规定等基本规则，及时弥补规则空白和漏洞，扎实扎紧扎密制度的笼子，切实增强审查制度的系统性和针对性。 

并且，《实施细则》再次强调了未经公平竞争程序不得授予特许经营权，设置歧视性条件，使经营者无法公平参与特许经营权竞争。

“地方政府为保护本地企业等可能会采取政策倾斜等不合理措施，根本上会割裂中国国内的统一大市场，违背经营者意愿，也不利于企业之间开展创新竞争。”刘旭称，对审查标准的细化有利于尊重企业经营自由，保障国内内部市场的统一竞争。

《实施细则》的监督考核也更加严格：明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。各地要结合实际建立本地区政策措施抽查机制。县级以上地方各级人民政府要建立健全公平竞争审查考核制度，做到发现问题和推动解决并重，确保各项要求落实到位。 

与反垄断执法衔接值得关注

《实施细则》的一个细节亮点是与反垄断法的衔接。

《实施细则》明确，政策制定机关不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为，不得以行政命令、行政授权、行政指导等方式或通过行业协会商会，强制、组织或者引导经营者达成垄断协议、滥用市场支配地位，以及实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等行为。 

并且，政策制定机关涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报，有关部门要及时予以处理。涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，由反垄断执法机构依法调查。

公平竞争审查与反垄断有何联系？

今年年初国家市场监管总局局长张工接受采访时表示，市场监管部门将围绕中央经济工作会议部署的“强化反垄断和防止资本无序扩张”等重点任务，切实履行好反垄断和反不正当竞争职责。

他提到要坚持治“果”和治“因”并重。对垄断之“果”，要依法加大监管执法力度。同时，要更加注重源头治“因”、过程治“因”。通过完善市场准入制度，强化公平竞争审查，主动加强行业协同监管，促进产业政策和竞争政策协调，综合施策形成合力，努力构建有效有序竞争的市场格局。

可见，“公平竞争审查”作为反垄断的“上游”，良好的公平竞争审查可有效抑制垄断。

此次，市场监管总局也表示，要将事前的公平竞争审查与事后的滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法结合起来，打好维护全国统一市场和公平竞争的“组合拳”，依法及时查处滥用行政权力排除、限制竞争行为，打破地方保护和区域壁垒，畅通国内大循环，促进建设全国统一大市场。