琶洲对话丨华南师范大学马颜昕:公共数据界定需满足实体理由和程序要求

琶洲数字岛张雅婷,实习生闫智婷 2021-09-17 11:23

聚焦公共数据立法的基本问题。

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近年来,各发达省市将数据立法作为促进数字化发展中的重要抓手,为制度创新积累了经验,但在立法过程中,“公共数据”的各项规范仍尚存难点。

9月11日,由南方财经全媒体集团、广州琶洲人工智能与数字经济试验区管理委员会共同指导,琶洲智库主办的琶洲数智论坛(第2期)召开,本次论坛主题为“地方数据立法发展前沿探讨”,聚焦数据立法的各项议题。

华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任、研究员马颜昕表示,关于公共数据,国家立法尚未明确界定,地方立法中对公共数据概念的扩展或将增加具体规则构建难度,对形式法治造成挑战等隐患。

“任何数据要构成公共数据,在实体上至少要符合依赖性、支持性、意志性这三点中的一点。”马颜昕认为,同时还需要满足一定的程序条件。

华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任、研究员马颜昕。甘俊 摄

公共数据概念泛化存隐忧

回顾数字经济立法过程,马颜昕表示,当前的立法核心问题在于数字经济涉及的领域太多。各领域存在大量重点法律问题,但鉴于立法的紧迫性,法律条款无法一蹴而就做到完善,需要在数字经济不断发展的实践中磨合,也即是迭代思维和法律思维间的矛盾。

对于公共数据,国家立法目前没有明确界定。例如《网络安全法》和《电子商务法》提到公共数据,只是强调共享和开放,而《数据安全法》使用的概念主要涵盖政务数据,即国家机关和法律法规授权组织所控制的数据。

不过,当前地方层面的立法,对公共数据概念进行了界定并有所拓展,主要有三种形式:一是如《广东省数字经济促进条例》,扩大职能要件,将公共服务过程中形成的数据也纳入范围;二是如《浙江省数字经济促进条例》,扩大主体要件,扩大授权规范的范围;三是如《深圳经济特区数据条例》,新增列举,将公共服务事业单位和企业在进行公共服务过程中产生的数据也纳入公共数据范围。

“地方立法中之所以会对公共数据的概念进行扩展,一方面是由于某些数据与人民群众利益关系密切,是重要的公共资源,另一方面,也是为了让行政机关管理更多的公共数据,方便行政工作的开展。”马颜昕表示。

与此同时,这种概念的泛化也带来了一定程度的隐忧。

首先是概念的泛化可能会增加核心条款的通过难度。越宽泛的概念越会增加具体规则构建清晰的难度。其次,地方立法的自主扩张,也对形式法治造成了潜在挑战。“法律规范需要更加明确的标准。”马颜昕说。

需满足实体理由和程序要求

在公共数据的界定上,马颜昕表示实质上要界定有哪些实体理由和程序要求。

公共数据不同于数据的一般公共性。数据的一般公共性是所有的数据都有,而公共数据的公共性是指某一些特殊的数据,它所享有的特别公共负担。

“所有公共数据的立法和制度,核心都是‘共享与开放’,本质含义指公共数据是一种公物,这种公物产生两种职能:一是行政用公物,用于行政目的,可以进行互相共享;二是作为公众用公物,公共数据要开放给全民使用,所有人都能来用。”马颜昕提出,任何数据要构成公共数据,在实体上至少要符合依赖性、支持性、意志性这三点中的一点。

依赖性,从《行政法》上来讲,是指公众对数据的使用存在依赖关系。依赖关系分为两类,一是行政委托产生的相应数据应属于公共数据,二是数据构成了必要设施,应该要给全社会使用;支持性,是指这个数据的产生和获得,获得了公共的支持,应该反哺给公共;意志性,是指企业过来了签订行政协议,必须将数据开放,或者企业自愿将数据上交国家。

除了实体理由之外,公共数据界定,还需要一定的行政条件。

“一个数据要成为公共数据,要符合其中的实体要件,但并不是数据具有实体理由就天然是公共数据,还是需要一定的程序,即命名。是指通过行政主体的意思表示或其他特定的方式,内容上直接确定数据的使用目的与可用性范围,并宣示开始公用。”马颜昕说。

在公共数据共享实践方面,马颜昕指出,许多地方正期望通过隐私计算、联邦学习等方式来实现数据共享的“可用不可见”,将为企业提供数据变成为提供数据服务。但对于政府而言,提供这类服务的成本需要考虑。

“政府对于提供超出合理范围的数据服务,可以收取基础的服务费用。同时,在各地数据开放过程中,通过‘可用不可见’的数据服务方式进行数据开放,安全程度如何、能否达到《个人信息保护法》的要求,仍需持续关注。”马颜昕说。

(作者:张雅婷,实习生闫智婷 编辑:曹金良)

张雅婷

记者

21世纪经济报道记者