2022年反垄断划重点：提高部门协同规制合力、健全事前事中事后规制链条

21世纪经济报道记者 王俊 郭美婷 南方财经全媒体记者 吴立洋 广州、上海报道

12月30日，全国市场监管工作视频会议在京召开。市场监管总局党组书记、局长张工作工作报告。会议对2021年市场监管工作进行了总结与回顾，并从八个方面部署了2022年重点工作。

21世纪经济报道记者注意到，除了要求扎实推进重大政策落实，聚焦“六稳”“六保”关键环节等要求外，本次会议着重强调了“深入实施公平竞争政策，完善依法监管的规制规则，健全事前事中事后规制链条，推动提高部门协同规制合力”。

多位专家在接受采访时表示，在我国平台数字经济的市场监管中，存在着“多法共治、多部门共管”的监管体制，亟待进一步厘清不同法律之间的边界，并做好监管或执法之间的协调工作。

近年来，市场监管部门依法行政的能力和水平得到了显著提升。在接下来的工作中，需要通过事前的规范合规，再加上事中的市场竞争状态评估制度和风险监测预警体系，事后对监管问题的及时修正和治理，使市场主体在一个科学完善的监管体系中运行，做到“稳中求进”。从主观机构协同的角度，达成更深层次的制度衔接，从而使监管工作更具明确性，达到兼顾公平与效率的效果。

深入推进公平竞争政策实施

回顾2021年，平台反垄断交出了沉甸甸的“成绩单”。

多记反垄断之拳锤向平台企业。21世纪经济报道记者梳理发现，2021年互联网领域有85起违法实施经营者集中被罚案件；阿里、美团、食派士等滥用市场支配地位被罚；今年互联网领域反垄断罚款数额超200亿。

国家反垄断局挂牌成立，《反垄断法》修订进行时。《关于平台经济领域的反垄断指南》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》和《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》等针对平台企业监管的配套规则加紧落地。

针对2022年市场监管工作，此次会议提出“统筹把握垄断规制重点”。

何为垄断规制重点？11月18日挂牌的国家反垄断局设置反垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调司三个司局。从它们的职责来看，数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法、数字经济领域经营者集中反垄断审查被单独列出。数字经济仍是监管执法的重点领域。

国家反垄断局局长甘霖近期采访时也提到，将加强竞争监管执法，进一步保护公平竞争持续规范数字经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞争行为。

同时，“深入实施公平竞争政策”在此次会议中被再一次强调。此前在中央经济工作会议及总局局长张工接受采访的内容中，该表述都有提及。

“‘公平竞争政策’是反垄断、反不正当竞争政策的上位概念，是我国竞争法的顶层设计。”大成律师事务所高级合伙人邓志松表示，具体而言，“实施公平竞争政策”包括完善竞争立法、充实竞争监管机构、提高监管效率、落实公平竞争审查、强化对垄断行为的执法等方面。相较于加强反垄断监管等传统提法，“实施公平竞争政策”更为全面、站位更高。

健全事前事中事后规制链条

值得注意的是，本次会议提出，2022年市场监管工作应“健全事前事中事后规制链条，推动提高部门协同规制合力，统筹把握垄断规制重点，提高公平竞争规制能力，更深层次、更高水平促进高质量发展。”

早在今年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（即“十四五”规划纲要）中就明确提到“坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制”。

邓志松向21世纪经济报道记者介绍，竞争领域的规制尤其是反垄断执法，属于典型的事前、事中、事后全链条监管体系。

其中，事前包括针对并购交易的经营者集中申报制度和针对行政政策的公平竞争审查制度。前者是指一起并购交易一旦达到申报标准，必须进行事先反垄断申报，并获得审查机关的批准，否则不得实施交易；后者是指行政政策出台之前，必须进行公平竞争审查，只有经审查认为不具有排除、限制竞争效果，方可实施。

事中、事后包括针对垄断协议、滥用市场支配地位、未依法申报、行政垄断的反垄断调查以及针对不正当竞争行为的反不正当竞争调查。

在北京市浩天信和律师事务所合伙人戴嘉鹏看来，事前事中事后的全方位监管是近年来市场监管工作中一直追求的目标，本次会议中着重在实施公平竞争政策工作中予以强调，是对这两年在公平竞争监管执法中行之有效的做法的总结和肯定，可能也是对监管中存在问题的反思和调整。

“在整个链条中，需要加强的还是事前规制，以合规的思维推进市场监管。”戴嘉鹏表示，在监管过程中通过事前明确规则、设置“红绿灯”、加强指引，尽力消除“模糊地带”，推动企业健全内部合规制度，让企业明确违法边界，合法合规经营。事前的规范合规，再加上事中的市场竞争状态评估制度和风险监测预警体系，事后对监管问题的及时修正和治理，使市场主体在一个科学完善的监管体系中运行，这样才能做到“稳中求进”。

推动提高部门协同规制合力

多位受访专家表示，事前事中事后的全方位监管是近年来市场监管工作中一直追求的目标，有利于形成纵向的全链条监督机制。

另一方面，“部门协同规制”的提出，则对横向监管部门间的协同能力提出了更高要求。张工此前在回应如何理解全方位、多层次、立体化监管体系时表示，进一步形成协同监管的规制合力。推进市场准入、行业监管和竞争监管等更加紧密衔接，更加注重由监管执法个案对接向深层次制度对接转变。

外经济贸易大学法学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员黄勇曾表示，我国平台经济领域有着“多法共治、多部门共管”的监管体制，《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《消费者权益保护法》中的条款均可能适用于特定平台商业行为，市场监管部门、工信部门、网信部门各自享有执法或监管的权力，因而还需要进一步厘清不同法律之间的边界，并做好监管或执法之间的协调工作。

南开大学竞争法研究中心主任陈兵认为，各部委出台的制度之间如果缺乏协同与配合，就会造成立法资源的损耗和制度权威的削弱，也让市场主体无所适从。近年来，从总局发布的《互联网平台分类分级指南》和《互联网平台落实主体责任指南》等政策文件中可以看出，制度协同的工作已经在推进之中。

落实到地方层面，除市场垄断外，加强行政性垄断的识别和整治也是健全市场监管体系的重要一环。张工此前在接受采访时指出：“市场垄断和行政性垄断同时并存，反垄断反不正当竞争监管亟须加强”，要“进一步健全公平竞争审查机制，加强滥用行政权力排除限制竞争执法，坚决破除地方保护和市场分割。”

近年来，《反垄断法》强化实施，多个地方政府查处了多起由于行政权力滥用而导致的垄断行为，这些垄断行为多集中于公共事业领域，如天然气、有线电视等，还涉及政府授权的具有社会公共管理职能的行业协会：

今年5月，安徽省市场监管局对芜湖市湾沚区人民政府涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查；同月，广东省市场监督管理局依法对深圳市交通运输局、深圳市公安局交通警察局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行立案调查……

与此同时，一批地方性市场监管政策也在被制定和落实。9月，海南自贸港出台《公平竞争审查第三方评估办法(试行)》，《办法》明确，政策制定机关在开展公平竞争审查工作的对拟出台的政策措施进行公平竞争审查等环节，均可引入第三方评估；12月，《江苏省公平竞争审查白皮书》发布，书中援引调查结果指出，公平竞争审查实施效果与当地经济发展程度呈正相关，而地级市政府扮演地方推进公平竞争审查工作的重要角色。

陈兵认为，针对行政垄断还需进一步大力推动。目前，《反垄断法》中设置了行政垄断专章，并通过公平竞争审查制度进行事前审查，以减少行政垄断出现的频率。目前关于行政垄断的挑战更多地聚焦于在民生和公用事业等领域的招投标、政府采购等行为。未来，政务数据开放、政务数据的市场化配置等新领域也可能出现问题，值得进一步的关注。