破解养老受阻托育难 13部门26条举措助力两行业纾困

21世纪经济报道记者 尤方明 北京报道

“少子老龄化”将成为常态，“一老一小”保障工作的重要性不言而喻。

受新冠肺炎疫情等因素影响，养老托育服务业面临较多困难。为此，国家发展改革委等13部门于8月29日印发《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》的通知，（以下简称《政策措施》），从房租减免、税费减免、社保、金融、防疫及其他等6个方面提出26条具体举措。

9月1日，国新办召开国务院政策例行吹风会，介绍《政策措施》有关情况。国家发展改革委副秘书长苏伟在会上表示，2020年全国有20个省份的养老服务机构整体亏损，2021年以来全行业困难进一步加大，托育机构的经营困难比养老机构还要更大。亟需采取有力措施来纾困扶持，帮扶养老托育服务业渡过难关、恢复发展，为行业保存有生力量。

多位受访人士告诉21世纪经济报道记者，《政策措施》从国家层面明确了对养老托育机构的扶持方向，特别是针对市场需求最为迫切的房租、金融两大维度施以新招，对地方和行业具有很好的指导意义，但在房租减免范围、降低人力成本等方面亦有发力空间。疫情之下，养老托育服务业要想转危为机，推进智能化信息化建设以及将专业化服务深入社区家庭，是值得探索的方向。

养老托育受困

高龄叠加慢性基础性疾病，使老年人在面对新冠病毒时是极为脆弱的人群。因此，每当地方发生疫情，养老机构往往最先进入全封闭管理状态。在人员不进不出的情况下，养老机构的运营面临一定挑战。某民营养老机构总经理崔女士告诉21世纪经济报道，疫情对养老机构的冲击主要体现在三个方面。

首先，疫情限制了养老机构入住增量，但可能有机构内的老年人去世，养老机构的床位空置率逐步上升；其次，在静态管理期间，物价存在一定程度上涨，但养老机构的收费不能同步提高，这使本就微利运营的机构捉襟见肘；再者，在疫情期间，医疗资源高度紧张，入住机构的老年人看病就医多有不便。

在“9073”的养老格局下，更多老人愿意依托家庭和社区进行养老，选择机构养老的老年人则为少数。据一位地方民政系统官员观察，受消费能力与家庭观念等因素的影响，近些年其所在省入住机构的多为临终阶段的刚需老人，真正年富力强、选择在机构内长居多年的老人数量并不多，因此特别需要盘活新的增量来维系机构运营。

该官员表示，一些开展医养结合服务的机构本可为入住老人提供医疗服务，但由于这些机构原先大多对外营业，人员轨迹错综复杂，当疫情来临时反而成为了防控的重点与难点。

与养老机构相比，托育机构的处境更显艰难。2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，本是托育行业趁政策东风发力的绝佳时期，但很快便迎来疫情。

“养老院是仍有存量，等不来增量；而我们是既无存量，也无增量。”南方某托育机构负责人刘劲（化名）向21世纪经济报道表示，一旦所在地出现疫情，政府往往要求托育机构暂停服务。与养老机构不同的是，托育机构不会为婴幼儿提供全天候的封闭式管理，暂停服务意味着婴幼儿将彻底回归家庭。

首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦指出，与养老行业相比，托育行业的周期性更为显著。养老机构的服务基本以老年人去世为终止标准；而在托育方面，家长不会在孩子出生后立即将其送往机构，目前国内托育机构覆盖的人群主要是1至2岁的婴幼儿，当孩子年满3周岁，就会升入幼儿园继续学习，所以托育机构的服务期限相对较短。如果停业时间较长，学员刚入托，未享受到相关服务便要即刻升学，这将带来潜在的学员流失及退费风险，为机构运营造成不小压力。

将服务延伸至社区和家庭

8月18日召开的国务院常务会议指出，养老托育服务业与群众生活息息相关，是解决“一老一小”问题的重要力量。这两个行业受疫情影响大、普遍经营困难，要实施一系列帮扶措施。

前述民政系统官员表示，8月29日印发的《政策措施》将国常会部署以文件形式固化下来，对于地方针对性开展扶持工作具有很好的指导意义。

该官员重点提及金融支持措施。“目前，金融机构对于养老产业持相对谨慎的态度。养老机构，尤其是公建民营的养老机构往往由于无法提供重资产抵押陷入贷款难的窘境。部分养老机构能够提供长期承租合同作为抵押担保物，但由于盈利能力有限，所贷资金也往往与期望值相去甚远。从国家层面出台金融支持措施是相当必要的。”

《通知》提出开展普惠养老专项再贷款试点，鼓励政府性融资担保机构按市场化原则为养老托育服务机构提供融资增信支持等6条措施，力图缓解养老托育服务机构融资困难。

在国新办发布会上，国家卫生健康委人口家庭司负责人杜希学表示，实施精准有效的纾困扶持政策，短期看，会缓解托育机构自身面临的生存发展、收支平衡等问题；长期看，可以有效促进托育服务全行业健康发展，加大普惠托育服务供给，减轻家庭养育负担，推动三孩生育政策落地见效。

民政部养老服务司负责人李永新也在回应21世纪经济报道提问时表示，《政策措施》既有针对性推动疏解养老服务业当前面临的困难和问题，也释放了进一步支持养老服务业发展的积极信号。

但前述官员同时指出，政策仍有持续发力的空间。她表示，房租与人力成本是养老托育机构在疫情期间最为头疼的问题。《政策措施》虽然提出，养老托育服务机构属于中小微企业和个体工商户范畴、承租国有房屋的，一律免除租金到2022年底。但其所在省多数养老机构要么是民办非企业单位，要么难以认定为中小微企业，事实上很难被纳入政策扶持范围。

崔女士说，先前政府部门对养老机构在税费、社保、防疫等方面已有倾斜，效果也较为突出。但如果政府没有强有力的措施来推动房屋业主减免租金，仅是鼓励供需双方自发议价，政策恐怕难以落地。

而在人力成本上，《政策措施》侧重于社保支持与心理健康方面的疏导。前述官员认为，养老托育是专业技能人才高度紧缺的行业，她希望能从政策上明确对从业人员的经济补助标准，避免人才流失。

疫情仍在持续，但“一老一小”保障工作的推进不可止步。“十四五”时期，我国每千人口托位数要达到4.5个，养老服务床位总量要达到900万张以上。针对养老托育机构如何转危为机，受访人士提出了不同思考。

前述官员表示，养老机构的封闭管理无形中拉近了老年人与机构之间的距离，如果能够做好物资、就医方面的保障工作，也能打消老年人及其亲属的顾虑，有利于打造养老机构“避风港”的形象。

《政策措施》亦提出“地方各级人民政府引导养老托育服务机构线上线下融合发展”的要求。前述官员指出，疫情确实加速了养老服务业智能化信息化的发展，如24小时智能监控、“视频探访”、远程应急呼叫等举措已在实践中取得良好成效，但养老服务毕竟强调服务人员与老年人之间的连接性，如果仅凭智慧养老服务满足老年人在硬件上的需求，而无法将温情送达，那也将成为一种缺憾。

茅倬彦亦认为，线上服务更多是作为短期支持手段，不能完全取代线下面对面的服务。尤其对于托育服务而言，线上渠道无法直接触达服务对象（婴幼儿），只能为家长或保姆提供育儿指导，难以有效减轻家庭育儿压力。从长期角度来看，重要的是严格落实《政策措施》要求，切实降低托育机构运营成本，保障托育机构可持续发展。

机构运营方则在考虑如何将机构专业化的服务延伸至社区和家庭。崔女士表示，民政部门近年来正在积极推进家庭养老床位建设，养老机构也愿意开拓这一市场。她期待政府能够在先期完成家庭智能化系统、适老化改造等基础设施的建设，进而撬动民营资本投入；同时扩大政策覆盖人群，加强引导宣传，解决老年人与机构间信息不对称的问题。

刘劲说，他所在的机构正在探索入户托育的途径，也获得了家长们的热烈反响。“入户托育可以理解为家政服务的一种延伸，不少双职工家庭对于这种方式是予以认可的。对机构而言，首先是在停课期间得到了缓冲机会，另外也能更好了解家庭氛围，制定更具个性化的服务方案。”