AI前沿观察④丨从人工智能看大国博弈：豪掷数十亿美元争夺技术主权，创新治理规则寻求合作

编者按

“人工智能从你出生那天就认识你，读过你所有的电子邮件，听过你所有电话录音，知道你最爱的电影……”尤瓦尔·赫拉利在《未来简史》一书中描述了这样一种未来景况：人工智能比人类更了解自己。

步入人工智能时代，人类的生活习惯和生产方式正在被重塑，科幻和现实渗透，惊喜与担忧交加。人与机器的未来是一场亲密的合作还是激烈的战争？机器会将人类的智能拓展到什么样的边界？

南财合规科技研究院推出AI前沿观察系列报道。从技术、政策和治理多角度，剖析人工智能的技术瓶颈与伦理考验，追问未来的可能与限度，以期寻找第四次工业革命浪潮翻涌下人工智能发展的最优路径。

本篇是系列报道综述章节的第四篇，我们将梳理国际人工智能法规，探究全球各国如何在人工智能的国家竞争与风险治理的双重影响下不断推动释放人工智能红利。

南方财经全媒体记者李润泽子 见习记者冯恋阁 实习生周愚 广州报道

“谁能成为人工智能领域的领先者，谁就能统治整个世界。”俄罗斯总统普京此前曾直言。

历经60多年发展，人工智能已从模拟人类智能的一项科学研究延伸为推进人类与社会发展的颠覆性技术。当前，作为全球数字化发展的核心赋能技术，人工智能成为各个国家和地区的重点发展领域，而其政策、科学、技术的进展，也深刻影响着国际关系与全球格局。

因此，从美国的《为人工智能的未来做好准备》到我国的《新一代人工智能发展规划》，再到《欧盟人工智能》，近年来多个国家和地区将发展人工智能上升至国家战略层面，加强人工智能顶层设计和统筹规划。

去年4月，欧盟委员会还公布了世界范围内第一份综合性人工智能法案《人工智能法草案》。欧盟试图以此为契机实现人工智能领域内的规范性霸权，弥补自身目前面临的技术短板。

尽管不同国家或地区的人工智能政策及监管规则存在思路上的差异，但归根结底，各国都是为了提升自身的竞争力，争夺人工智能技术主导权。受访专家表示，由于人工智能是关系到国家竞争和博弈战略，各国加强对人工智能政策及立法的投入已成趋势。未来，我国人工智能治理需紧跟人工智能应用发展脚步，提高国际影响力，在人工智能全球治理中占据更高影响力。

全球竞争格局

随着科技进步和产业变革的加速演进，人工智能已经成为各国必争的科技创新高地。

在此背景下，战略引领人工智能发展已成为全球趋势。自2016年起，先后有40余个国家和地区将推动人工智能发展上升到国家战略高度，系统性布局，投身人工智能全球竞争。其中，既有美国、欧盟、法国、德国、英国、新加坡等发达国家和地区，也有印度、墨西哥、印度尼西亚、巴西、马来西亚、乌克兰等发展中国家。

在这些国家中，美国是公认的人工智能第一强国。2016年以来，美国在战略层面上对人工智能持续加大关注与支持，陆续成立了国家人工智能倡议办公室、国家AI研究资源工作组等机构，各部门密集出台了一系列人工智能战略与相关政策，内容涉及资金投入、数据资源、人才培养等各个方面。

其中，在资金投入方面，美国政府则是长期以大量财力支持人工智能技术研发，进行全球战略竞争。根据美国国家科学技术委员会数据，在2021财年，非国防性的美国政府机构共拨出15.3亿美元用于人工智能研发支出，大约是2018财年的2.7倍。

2021年，拜登刚就任总统就签署一项填补现有《购买美国货法案》条款漏洞的行政令，并投入3000亿美元设立创新基金作为美国国家科学基金会(National Science Foundation，简称NSF)等部门以及高校的直接研发投入，设立新的突破性技术研发计划支持AI、5G等技术创新。美国国家科学基金会于2021年为人工智能研究提供8.68亿美元；未来将为研发人工智能网络提供3亿美元。

（美国主要人工智能相关政策汇总）

事实上，以战略支持人工智能发展且直接投入资金的国家不在少数，加拿大、欧盟、德国、印度、英国等多个国家和地区都曾有过相关支持。以加拿大和欧盟为例，2017年,加拿大政府发布的《泛加拿大人工智能战略(Pan Canadian Artificial Intelligence Strategy)》,就提出拨款1.25亿加元支持AI研究及人才培养；欧盟则在通过2021年实施的“数字欧洲”项目，投资以人工智能为代表的各个领域13.8亿欧元。

欧盟则是全球人工智能竞争之中另一无法忽视的力量。根据《人工智能协调计划2021年修订版》，欧盟及其成员国应协调行动，共同实现欧盟占据人工智能全球领导地位发展目的。实际上，早在2018年3月，有欧盟智库之称的欧洲政治战略中心就发布了题为《人工智能时代：确立以人为本的欧洲战略》的报告，解读了欧盟在人工智能领域的最新发展现状。同年4月，欧盟委员会发布一份政策文件《欧盟人工智能》提出了人工智能的欧盟道路。同年，第一版欧盟《人工智能协调计划》发布，作为协调各成员国合作落实上述战略的具体计划。

（2018年以来，欧盟委员会人工智能竞争战略文件汇总）

2019年，欧盟人工智能高级专家小组制定了《可信人工智能指南》，并于2020年制定了《可信人工智能评估清单》。2020年2月，欧盟发布《人工智能白皮书》提出一系列人工智能研发和监管的政策措施，以及“可信赖的人工智能框架”。

此外，欧盟还在2021年发布的《2030数字指南针：欧洲数字十年之路》等文件中，将推动人工智能发展列为重要工作。

“各国加强对人工智能政策及立法的投入，确实是共同趋势，因为各国都认识到人工智能是关系到国家竞争和博弈战略的一个关键因素。”北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括表示。

治理规则创新与平衡

在产业快速发展的同时，人工智能伦理风险也逐渐被各国所关注，美欧等已在监管规则方面做出探索，出台多项举措巩固在人工智能发展和治理方面的优势，以期在人工智能的国际治理中争夺主导权。

2021年，欧盟发布的《人工智能法草案》则系统性规范投放和使用人工智能系统的实体。该法案意味着人工智能领域的数字治理已经有了最新的要求，也反映了人工智能技术的治理与发展须在《通用数据保护条例》（GDPR）的有效监管下进行，也进一步显示出欧盟正从人工智能监管向战略领先发展方向转变。

在我国，人工智能专门立法的探索在地方层面也已展开，《上海市促进人工智能产业发展条例》《深圳经济特区人工智能产业促进条例》已相继落地施行。

美国则在监管规则方面探索颇多。2020年，美国联邦政府发布首份《人工智能应用监管指南》，在法律允许的范围内，指导各政府机构在联邦政府之外对人工智能应用开发和部署采取监管或非监管措施。

而近日，美国还公布了《人工智能权益法案》，该法案中规定了在人工智能时代中，美国人应该享有的多项保护权益。

除此之外，美国过去许多分散的监管政策也正则汇聚成积极的变化。例如，美国五大金融监管部门已经开始调查美金融机构中存在的影响风险管理、公平借贷和信用额度的人工智能应用及相关做法。美国联邦贸易委员会也在今年启动了对于人工智能歧视、欺诈和数据滥用等问题的监管规则制定。

一般认为，美国与欧盟在人工智能监管方面遵循着两种不同的思路。吴沈括告诉南方财经全媒体记者，以美国为代表的监管思路是技术监管的思路，侧重于对技术的应用和流程的监管；以欧盟为代表的监管思路则是一种侧重于组织管理，包括风险管理的思路。

因此，美国与欧盟在人工智能领域的治理行动时常产生分歧与摩擦。双方都期待在争夺科技领域领先优势之外，通过立法和监管谋求主导地位。

而不同思路背后反映的则是不同的诉求与指导思想。西南政法大学人工智能法学院副院长、副教授冯子轩表示，美国在立法时关注国家安全，着重于美国在人工智能领域的全球领导力，而欧洲在考虑产业发展的同时，也较为关注人工智能对现有政治秩序与道德伦理的冲击。

形成共识，拥抱合作

不过，这种分歧在拜登政府上台后，似乎出现了一定程度的弥合。在人工智能的治理方面，拜登政府开始采取较以往更为积极的态度，一定程度上表现出与欧盟相关政策对标的趋势。例如，美国国家标准和技术研究院正在制定的人工智能风险管理框架就部分参考了欧盟对人工智能进行分级监管的思路。

与此同时，随着人工智能领域的竞争从技术、经济领域向国际规则制定的层面扩展，国际合作的重要性越来越凸显。

“人工智能，特别是通用人工智能的发展最终会对整个人类社会产生重大影响，它的发展方向和路径并不是某一个国家能够完全决定的。因此，至少是主要国家应当通过条约、国际协定等方式将共识固定下来。”高奇琦强调。

我国的一些立法中已经有了这样的尝试。《深圳经济特区人工智能产业促进条例》在总则中明确鼓励和支持高等院校、科研机构、企业和其他组织在基础研究、基础平台、技术开发、人才培育等方面开展国际交流与合作，推进技术创新和发展。

而在未来，我国如何在世界人工智能舞台上发声，推动建立以共识为基础的人工智能全球治理模式成为了一个重要的课题。“人工智能治理事实上是一种生态建设的博弈，归根结底是生态吸引力和生态包容力的竞争。”吴沈括告诉21世纪经济报道记者。

吴沈括强调，在人工智能治理，特别是国际治理的过程中，首先要充分发挥产业的积极作用，实现一种多样化的开放性生态。同时，人工智能治理也需要全面发挥各方主体的积极性和主动性，通过建设具有参与性、开放性的治理生态，包容更多的价值诉求、方法、理念以及业务规则，实现全球治理当中的共识最大化。

在人工智能应用的领域，我国始终走在世界前列。然而在治理层面，西方国家对于前端数据的保护、人工智能伦理、人工智能技术与法律的深度交叉等方面都很值得国内未来治理借鉴。为了占据主动权，高奇琦强调：“不能光应用走到前列，治理也要跟得上。”

出品：南财合规科技研究院

策划：曹金良

统筹：郭美婷、李润泽子

研究员：郭美婷、李润泽子、冯恋阁

本期作者：李润泽子、冯恋阁、周愚（实习生）