广东协调发展再探路：振兴“百县千镇万村”，高质量深化城乡融合

南方财经全媒体记者梁施婷 广州报道

上世纪八十年代，属于镇办企业的珠江冰箱厂生产出国内第一台双门双温电冰箱。广东大地借助改革开放的机遇和基层创业者的敢想敢拼，诞生出顺德、南海、东莞、中山“四小虎”。

在1991年，国家统计局综合评价的百强县中，包括“四小虎”在内广东有12个县（市）榜上有名。可以说，广东经济的腾飞曾明是建立在县域经济的奇迹之上。但随着珠三角经济迈向现代化，南海、顺德相继撤市设区，东莞、中山撤县设市，广东县域经济逐渐被掩盖。在2022年赛迪百强县榜单中，广东仅博罗县入选。

如今，广东再次提出，以县域经济为突破点，进一步深化城乡区域协调发展。

12月8日，中国共产党广东省第十三届委员会第二次全体会议强调“突出县域振兴”，要高水平谋划推进城乡区域协调发展，实施“百县千镇万村”高质量发展工程，大力推进强县促镇带村，深入推进城乡融合发展，扎实推进城乡面貌改善提升，强化政策机制支撑，发挥好基础设施先导作用，推动城乡区域协调发展向着更高水平和更高质量迈进。

多位受访专家对南方财经全媒体记者表示，实施“百县千镇万村”高质量发展工程是在空间尺度上对“一核一带一区”区域发展新格局的深化，通过提升县域经济的规模和效率，广东的协调发展更具可操作性。

尤其是县域经济一头连着城市，一头连着农村，实现县域振兴需要在如何引导城市的工商资本要素进入，激活农村的人才、土地等基本要素上也考验着广东改革开放再出发的能力。

县域振兴解决发展规模与效率问题

2019年，广东提出“一核一带一区”区域协调发展布局。“一核一带一区”由珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成，以“双核+双副中心”引领广东均衡发展。

如今，广东在空间尺度上进一步深化区域协调发展，提出实施“百县千镇万村高质量发展工程”。

暨南大学侨乡治理与乡村振兴研究院院长刘义强向南方财经全媒体记者表示，广东提出“百县千镇万村”高质量发展工程，是在整体部署下更加具有可实施性和可操作性的路径机制。

据南方财经全媒体记者了解，截至2021年末，广东共有20个县级市，34个县、3个自治县（共122个县级行政区划单位）。以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的县域经济广泛集中在粤东、粤西和粤北地区。“通过盘活县镇村三级，打造多个具有活力的区域经济发展小中心，广东要靠这些小中心连成片带动全省协调发展。”刘义强说。

广东省委党校城镇化研究中心主任陈述认为，珠三角核心区已经进入粤港澳大湾区的高水平建设阶段，接下来需要解决的是如何打造广东省内经济均衡发展的问题。广东强调县域振兴，实际上也是强调非珠江三角地区的高质量发展。

而从具体实施来看，县域振兴进一步分解至县-镇-村的层面，是为了提升乡村振兴的规模和效率。

“目前，乡村振兴的重点一直是放在镇一级层面，对于高层次人才的吸引、交通的集聚作用相对较弱，强调县域经济能够更好地在县级层面集聚土地、资金等发展要素，通过规模经济带动产业分工，提升乡村振兴的规模和效率。”陈述向南方财经全媒体记者分析。

强调规模和效率是居于多种现实条件的考虑。作为第一经济大省，广东的流动人口超过5000万人，在全国遥遥领先。2021年广东统计年鉴显示，广东21市中有8市人口处于净流入状态，全部位于珠三角地区，但同时有13个城市处于人口净流出状态，包括非珠三角地区的12市和珠三角的肇庆。

暨南大学特区港澳经济研究所副所长谢宝剑表示，非珠三角地区当前的县域中心，与过去珠三角县域经济的发展的环境和要素有很大的差异。一方面从集聚力来看，非珠三角地区县域的劳动力不足，大量的农村劳动力外流，产业特别是制造业的集聚程度也较低，多以服务业为主；另一方面，县域经济特别是园区经济的发展受生态环境承载力和土地资源特别是耕地指标的底线约束比较大，县域经济必须在守住资源环境承载力底线的基础上转换发展方式，依托绿色低碳发展方式、科技创新驱动、新型基础设施等实现高质量发展。

以粤北山区为例，粤北山区作为北部生态功能屏障，有力推动了广东生态文明的建设，但相关的产业，人口，环境容量的指标都受到了极大的限制，使粤北山区的经济发展明显滞后。

陈述认为，通过县镇村的协同发展，在原有“一核一带一区”的框架上推动县域的振兴发展，能够将原本过于分散的产业要素集聚，产生产业的集群效应带动产业创新。

城乡融合的改革试验场

广东“十四五”规划提出，要“推动县域高质量发展”，将实施强县行动，推动更多县（市）迈入全国百强行列。近年来，包括高州市、陆丰市、海丰县、廉江市、鹤山市和新兴县在内，广东多个县市提出要力争成为全国百强县。

以陆丰为例，在2020年陆丰提出“裂变发展”的口号，打破传统的经济增长模式，努力实现弯道超车。目前，陆丰正着力打造电子信息制造和海上风电装备制造两个产业集群。

谢宝剑表示，要增强县域经济发展的内生动力，首先应该以县城为中心，依托交通基础设施与周边中心镇形成联动构建县域经济发展的空间格局；其次，立足于产业链的角度，县域需要加强新型基础设施建设，与珠三角城市工商资本要素以及产业链上下游的配套形成互动，在农村的土地资源要素等方面要加快探索综合改革，推动城镇化的发展。

此外，谢宝剑还表示，县域经济发展在生态环境、用林用海用地指标上不能实施简单的“一刀切”政策，要根据按照政策红线要求结合县域经济发展的实际需要，通过环境、土地指标和容量等进行科学合理的置换、异地增补等措施，在守住和增加总量基础上精准施策。

县域振兴不能就县域谈县域，陈述认为，县域经济的发展需要从更大的视野谋划，“县域振兴一定要对接粤港澳大湾区的需求，突出县域经济个性和异质性，形成产业的分工和互补。”

其中，多个县市都拿出了行动方案。例如在交通方面，鹤山市提出将在产业发展上进一步加速规模突破，此外还要力争在交通互联互通上实现新突破，全力融入大湾区交通网络。

在产业对接方面，广东省工信厅近日发布的《广东省促进中小企业特色产业集群发展暂行办法（征求意见稿）》提出，支持县域的支柱或特色产业建立产业集群，并将“激发县域经济活力、提升产业链供应链韧性和关键环节配套能力”列为中小企业特色产业集群建设工作目标之一，将集群定位设置在了县级区划范围内。

产业转移是珠三角与非珠三角地区产业合作最直接的方式。陈述提出，今后“双向飞地经济”模式将成为重要的合作方式，通过打破区划边界，促进区域资源要素的有序流动和优化配置，为区域发展新格局注入新动力。

汕头和深圳是广东探索“双向飞地经济”的代表。在2020年，汕尾市科学技术局印发《汕尾创新岛(深圳)建设方案》(简称《方案》)，提出将在深圳国家高新区南山园区的创新型产业用房创建汕尾创新岛，形成“研发设计在深圳、转化落地在汕尾”的创新生态。陈述认为，加大基础设施的先导作用以及强化政策机制的支撑，将有力推动城乡区域的聚集和协调发展，推动县域经济向高水平、高质量迈进。

但在体制机制上，县域经济涉及城乡二元经济结构，还需要进一步“放活”束缚着土地、劳动力等的机制。在2019年，佛山市南海区正式成为“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，为广东城乡高质量融合发展率先探索新模式。

近年来，南海先后以“三旧”改造、“三块地”改革为突破口，迈出了土地改革的关键一步。例如，南海区率先在全国探索集体经营性建设用地试点首宗地块入市，在土地开发模式的创新方面，也首创“国有+集体、住宅+产业、出让+出租，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式。

刘义强认为，要实现非珠三角地区的县域振兴，需要用好一系列城乡融合的改革经验，另一方面关键也在于激发地方改革发展的意愿，“地方领导干部要能够感受到重要性的提升，市场主体能得到发展带来的好处，老百姓也能分享发展的成果，形成经济发展的良性循环。”