全国两会观察｜企业合规改革驶入“深水区” 委员建议从法律层面进行规范

南财集团全国两会报道组 钟雨欣 王俊 北京报道

为防止“办了案子、垮了企业”，稳固和提升民营经济发展，2020年3月最高检启动涉案企业合规改革试点工作，去年4月向全国检察机关全面推开。企业“合规不起诉”在改革探索过程中产生了积极效果，但同时也面临着制度困境和现实难题。

改革试点驶入“深水区”，如何进一步发挥“合规不起诉”在保护民营企业方面的作用？如何解决其与现行诉讼制度的衔接和配套问题？今年全国两会期间，有委员建议从立法层面加速完善企业刑事合规制度，纵深推进法治化营商环境建设。

重要意义：完善刑事司法制度 营造法治化营商环境

治理和预防企业犯罪是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。涉案企业合规改革，是指检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法作出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪。

全国政协委员、湖北首义律师事务所主任谢文敏在接受21世纪经济报道记者采访时表示，近年来，我国企业犯罪形势严峻，合规意识匮乏，对其刑事处罚会导致其员工和上下游的商业合作伙伴作为无辜的第三人而受到牵连，对社会稳定与经济发展均有不利影响。另一方面，全球经济形势及贸易环境恶化，一些跨国企业在海外面临的合规压力增大，要想在对外开放中实现更好发展，就需要顺应国际潮流，加快建立健全企业刑事合规制度。

“合规计划被认为是治理和预防企业犯罪的有效方式，已成世界性趋势。建立中国式合规计划，既是增强我国企业国际竞争力的必由之路，也是保障我国经济发展、改善营商环境、实现‘六稳’‘六保’的需要。”谢文敏说。

全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙今年也关注到了企业刑事合规改革问题。他告诉21世纪经济报道记者，企业刑事合规制度在维护市场经济秩序、依法保护民营企业、实现企业经营方式的去犯罪化、推动检察机关有效参与社会综合治理等方面发挥了积极作用。“实践证明，这成为近年来我国最重要、最成功、社会效果最为显著的一项重要刑事司法改革。”

一是更好发挥预防犯罪的作用。通过企业刑事合规督促监管企业整改，可以帮助企业改进和完善管理体制，解决企业内部不合规的问题，铲除其犯罪的土壤，从而实现刑事法律特殊预防的目的。

二是提高司法效率。采取非刑罚的手段，对涉案企业进行刑事合规整改并暂缓起诉，有利于缓解司法机关办案压力，节约有限的司法资源。

三是优化营商环境。对涉案民营企业及其责任人不起诉和加强企业刑事合规建设，以此带动合规文化的形成，更加符合社会公共利益，推动对民营企业友好的营商环境发展。

现状：改革试点驶入“深水区” 亟需更多制度供给

2020年3月，最高检部署在4个省份的6个基层检察院开展涉案企业合规改革初步试点。2021年3月，又部署在北京、上海等10个省市开展第二期改革试点。同年6月，最高检会同多部门联合发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）， 对在依法推进企业合规改革试点中建立健全第三方监督评估机制作出具体规定。

2022年4月，最高检适时深入总结前期试点经验，部署在全国范围全面推开涉案企业合规改革试点工作，改革试点自此进入新阶段。

依据今年1月8日全国检察长会议公布的数据，2022年检察机关依法能动履职，更加有力服务经济社会高质量发展。为防止办了案子、垮了企业，全面推开涉案企业合规改革试点：对企业负责人涉经营类犯罪，依法可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，督促涉案企业作出合规承诺、落实合规整改。最高检会同司法部、全国工商联、中国证监会等12部门共建合规整改第三方监督评估机制。全年共办理企业合规案件5150件，对整改合规的1498家企业、3051人依法不起诉。

谢文敏表示，当前我国的企业合规建设探索实践取得了积极成效，得到了社会各界的支持和认可。但同时也应看到，涉案企业合规改革在当下以“相对不起诉”为框架，《指导意见》为依据展开探索，从长远去看仍有不足，最终还需以立法规范来确定。

“法无授权不可为，只有将企业合规激励制度完全纳入法治轨道，才能加强运用和监督，规范权力运行。”她说。

皮剑龙也指出，目前企业刑事合规仍处在政策文件和行政规范阶段。他认为，亟需修改刑事诉讼法将企业刑事合规制度纳入刑事诉讼法体系。

他进一步解释道，通过修改刑事诉讼法，吸收企业刑事合规改革的成熟经验，将其最终转化为国家法律规范，使其具有普遍遵守的法律强制力。“在刑事诉讼体系中正式确立企业刑事合规制度，并赋予该制度合法性，能够有效解决企业刑事合规改革面临的疑难、争议、瓶颈问题，使改革工作稳步向前推进。”

建议：参考未成年人附条件不起诉制度 明确合规程序各环节内容

具体到立法方向和重点内容，谢文敏提出三点建议：

首先，建议企业“合规不起诉”参照未成年人的附条件不起诉制度进行立法架构。“我国与企业‘合规不起诉’最相似的诉讼制度就是未成年人的附条件不起诉。”谢文敏介绍，目前我国刑法仅规定了专门针对未成年的附条件不起诉制度，并未确立关于企业的附条件不起诉制度。

她表示，2012年修改后的刑事诉讼法确立了未成年人附条件不起诉制度。该制度运行十余年以来，对涉罪未成年人的教育矫治发挥了重要作用，对于预防未成年人犯罪效果明显，也为附条件不起诉积累了大量实践经验。

其次，建议企业“合规不起诉”制度依照检察机关试点探索的模式进行立法完善。

检察机关的试点探索为企业附条件不起诉提供了实践样本。一是“不起诉前督促合规”模式。利用审查起诉期限作为合规承诺考验期，以考验期内合规实施情况作为不起诉考量因素。由犯罪嫌疑人提出合规方案，视法益修复、认罪悔罪态度等情况作相对不起诉处理或提出从轻量刑的建议。二是“不起诉后建议合规”模式。检察机关对于认罪认罚的企业作出相对不起诉后，给企业发出检察建议，督促企业建立合规计划。

“两种模式各有优缺点，个人认为，事前合规相对比事后合规更好一些。”谢文敏在采访时进一步指出，在事后合规的模式下，部分企业可能会产生侥幸心理：如果之后再遇到新问题，还能够以此争取从轻处理，在日常运营中依然不重视整体的合规管理。这样一来，可能会产生反向效果。 

“要特别注意避免出现头痛医头、脚痛医脚的情况。”谢文敏强调。

另外，建议立法完善企业“合规不起诉”制度的适用条件和范围、合规考察、决策程序等具体问题。

“什么样的涉罪企业可以实施合规考察而不起诉？如何对涉罪企业的合规措施进行考察，设置合理的考察期限？对合规考察合格的企业如何处理？种种问题，都需要立法进一步规范。”谢文敏说。

“企业刑事合规主体复杂、环节较多、程序特别、自成一体，不是一两个法律条款能解决的。”皮剑龙建议参考“未成年人刑事案件诉讼程序”的做法，采取在刑事诉讼法第五编“特别程序”中设置专章的方式，将“企业刑事合规程序”作为第六章进行规定。

在皮剑龙看来，增设企业刑事合规程序是在检察机关起诉裁量范畴之下，对不起诉制度进行补充完善,凸显了检察机关的起诉裁量权。企业刑事合规程序的内容应包括启动、审查、整改和监督、验收听证等各环节。

为避免“纸面合规”现象发生，在整改和监督方面，一是检察机关帮助指导涉案企业进行有效合规整改，涉案企业应当建立一套有效预防合规风险、监控违规行为和应对违规事件的合规管理体系，并在企业的经营管理中逐一落实，以达到所预期的合规整改目标。二是规定企业刑事合规整改期限，检察机关根据案件性质、企业规模、整改难度、合规基础等因素，对涉案企业作出1～3年的刑事合规整改期限。三是检察机关对符合企业刑事合规整改的案件，交由第三方监督评估机制管理委员会选任组成的第三方监督评估组织，对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。考察结果作为检察机关依法处理案件的重要参考。

此外，还应建立检察机关与行政机关的衔接机制，企业刑事合规程序终结后，如需对涉案企业及其相关责任人予以行政处罚的，检察机关应当将企业刑事合规整改报告副本移送相应行政机关，以检察建议或其他适当方式，建议行政机关对涉案企业减轻或免除处罚。

统筹：王俊