赤字往事：3%的“红线”是否必要？｜政府债争议①

21世纪经济报道记者杨志锦  上海报道

“前天我看到一份报纸，送给我一个荣誉称号叫‘赤字总理’。”朱镕基2002年3月在回应财政风险问题时表示。但他话锋一转说：“如果我们不是采取积极的财政政策和稳健的货币政策，中国经济也许垮了。因此，从这里可以看出来，积极财政政策的力度，也是恰到好处的。所以对不起，我不能接受‘赤字总理’这个荣誉称号，奉送回去。”

时值亚洲金融危机爆发4年后。2002第一季度的GDP同比增长8.9%，相比1998年二季度上升了2个百分点，CPI同比降幅减少，出现转正的迹象，即将走出通缩。此前为应对危机冲击，中国采取积极的财政政策，财政赤字有所增加，并在1998年-2002年发行了5000多亿长期建设国债。

朱镕基还表示，问题不在于有没有赤字，而是这个赤字水平是否在承受能力以内，特别是赤字用在什么地方。2003年中国财政赤字相当于GDP的3%左右，国债余额占GDP的18%左右，都在公认的警戒线以内。“至关重要的是，财政赤字不是用在弥补经常性的预算方面，没有把它吃掉，而是用在基础设施建设等方面。”

高层对财政赤字的态度由此可见一斑。所谓财政赤字是指在一个财政年度内财政支出超过财政收入的差额，会计记账规则要求用红色墨水登记收入为负数，因此将该差额称为“财政赤字”。

改革开放以来的40多年，伴随着赤字观的转变，中国财政赤字口径及弥补方式也在不断变化，但其中也坚守了“底线”：1995年后财政赤字不再通过中央银行透支，整体上守住了3%的赤字率预警线等。

这些构成了财政金融体制改革的注脚。随着近年来个别年份赤字率突破3%，各界对3%预警线的讨论与日俱增，同时财政赤字货币化、年内增加赤字、增加一般债及国债等建议也反复出现。争议不断之时，回望过去的变革，未来的方向或许才会更清晰。

向中央银行透支 

财政赤字，说到底是“财政收入的入不敷出”。在计划经济体制下，中国坚持“以入量出”、收支平衡略有结余的策略。但在改革开放后，财政赤字成为经济建设中普遍存在的现象。

比如上世纪80年代，仅1985年财政有结余，其余年份均出现赤字。这期间的赤字还有一个鲜明特点，中央政府出现赤字，地方财政经常结余。比如1986年财政赤字为70亿，其中地方财政结余24亿留归地方支配使用，中央财政赤字94亿。

在中央财政连年出现赤字后，财政部对赤字的分析不再局限于收支两端。“财政问题同经济问题是分不开的。从现象看是财政发生赤字，本质是经济生活中存在的问题在财政上的反映。”1987年财政预算报告指出。

报告还分析，这几年经过改革放权以后，财政收支的结构发生了很大变化。国家财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占国家财政收入的比重（简称“两个比重”）双双下降，与中央财政承担的任务很不适应。这些变化给国家财政带来了一些困难，影响了财政收支的平衡，特别是中央财政的平衡。

Wind数据显示，中央财政收入占比由1984年的40.5%下降到1993年的22.02%，中央财政收支平衡压力加大。

1991年，时任财政部部长王丙乾迫于无奈，开始在财政会议上搞“摊派”，每个省被强行分配指标，从1000万到1亿不等。但由于前三次中央借钱都是有去无回，地方的积极性自然不高。

值得注意的是，这一时期官方对财政赤字的界定口径为“硬赤字”，也就是财政支出减去财政收入（财政收入包括了政府发债收入），即财政赤字=（财政收入+政府债发行收入）—（财政支出+政府债还本付息支出）。

这期间赤字主要向中国人民银行透支，有的年份通过商业银行弥补。官方统计数据显示，截至1994年末中央财政历年向中国人民银行透支余额已达1663.57亿元。

这一时期对赤字非常警惕，总的方针是“消灭赤字”。当时的政府工作报告将“出现赤字”视为经济运行中的困难和问题。1985年预算报告表示，财政有少量的赤字，虽然并不可怕，但它对物价和市场的稳定，对国民经济的发展，总是不利的。

1989年召开的十三届五中全会提出，用三年或者更长一些时间，努力缓解社会总需求超过社会总供给的矛盾，逐步减少通货膨胀，使国民经济基本转上持续稳定协调发展的轨道，并且努力实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字。

因为此前一年CPI高达18%，经治理后有所回落，但1993年高通胀再度卷土重来。1992年CPI同比上涨6.4%，1993年加速上行，5月份CPI已高达14%。中央开始了以整顿金融秩序为重点、治理通货膨胀为首要任务的宏观调控。

1993年7月1日，全国人大常委会任命国务院常务副总理朱镕基兼任央行行长。在财政金融领域，他开始了大刀阔斧的改革。他在当月召开的全国财政工作会议上说，中央如果出现财政赤字，不能到银行透支。到银行透支就是发钞票，就会引发通货膨胀。“这也是间接限制财政支出规模不能搞得太大。”

一系列完善财政金融体制的改革也在推出，比如分税制启动。改革后，“两个比重”得到明显提升，1994年后中央财政收入占比基本维持在50%-60%之间。

1995年中国人民银行法出台，明确中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。这彻底切断了财政部和央行在一级市场上的直接联动，究其原因，这种模式下央行被财政牵引，独立性缺失，且恶性通胀风险较高。

“经常性预算不打赤字”

1994年通过的预算法也值得关注。该法提出，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算和单式预算相对，其中单式预算把国家财政收支汇编在一个统一的预算表中，而复式预算是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算。

预算法还提出，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

财政部条法司当时解读表示，政府向国际组织借款收入、发行国库券收入等构成政府债务收入，主要用于弥补预算收入和支出之间的差额即赤字。也就是说，官方此时已不再致力于消灭赤字，而是认为赤字有一定合理性，但同时限定只有中央建设性预算才能列赤字。

这些变化在1994年的预算报告中也有体现：复式预算分为经营性预算和建设性预算两本账；1994年经常性预算收入和支出相抵，结余561亿元，转入建设性预算；建设性预算收入和支出相抵，差额为670亿元，这也就是当年财政的赤字，也就是中央财政赤字，地方赤字为0。

这一年财政不得向央行透支，国债成为了弥补赤字的重要手段，1994年国债计划发行规模相比上年明显增加，难度也在加大。当年的政府工作报告发出号召：“国家准备给购买国债以优惠的条件，并改进发行办法，发展和完善国债市场。这是一件利国利民的好事，希望全国人民踊跃购买国债，支持国家建设。”

当时的国债主要是国库券，起初由于很多人不熟悉，国库券发行主要采取摊派的方式。1993年CPI高企，市场利率迅速上升，国务院确定的以银行存款利率为基础的国债利率低于市场利率，机构买了就会亏损，因此承销机构的积极性不高，最后通过向各省分配指标才完成发行任务。

1994年初，财政部、证券委等20多位相关负责人参加了一个在纽约的证券研讨班，希望向发达国家学习国债发行经验。期间高坚被任命为国债司司长，财政部领导要求他提前回国，落实1994年国务院部署的内债和外债发行工作。

当年推出了两项改革措施：一是结合居民购买国债持有至到期为目的，财政部开始通过银行系统向个人投资者销售不上市交易的储蓄国债，受到城乡居民的普遍欢迎，成为稳定可靠的国债融资发行方式。二是发行短期国库券，以配合央行的公开市场操作。“考虑到预算资金安排是长期的，发行短期国库券，兑付起来很麻烦，短期国库券并没有实现定期发行的目标。”高坚称。

数据显示，1994年国债发行规模首度超过千亿，此后发行规模稳步扩大，成为弥补赤字的核心渠道。从这个角度看，我国国债发行规模的扩大，既是为了控制通货膨胀而付出的一种“必要代价”，又是保证经济体制改革得以稳步推进的重要条件。

这一阶段虽然承认赤字有一定合理性，但要求“严格控制并逐步缩小赤字”。比如1998年3月预算报告要求将财政赤字压缩至460亿，但亚洲金融危机影响加大，1998年二季度经济增速只有6.9%，同时CPI在二季度转负，经济下行压力加大。

为此，1998年8月全国人大常委会审议批准了预算调整方案，授权财政部增发1000亿国债用于基础设施建设。这是中央财政首度调整预算，其中500亿元列入中央财政，中央财政赤字增加至960亿。

时任财长项怀诚作说明时表示，实现8%的经济增长目标，并在较长时期内保持国民经济的持续快速健康发展，不仅是一个经济问题，而且具有重要的政治意义。增发1000亿国债可刺激国内需求，拉动经济增长。

据测算，实施这项措施大致拉动1998年经济增长1.5个百分点。后中央财政在1999年8月、2000年8月两度调整预算，增发国债合计1100亿，其中列入中央财政800亿，中央财政赤字年相应增加。这也是历史上仅有的三次追加赤字的案例。

赤字连续扩大引起市场的广泛担忧。1999年的预算报告回应称，目前银行存贷款差额较大,通过向商业银行发行一些长期国债,将一部分储蓄转化为投资,不会导致货币过量发行,也有利于提高银行资金运营效益，同时物价比较稳定,不会引发通货膨胀。报告还表示，据测算1999年财政赤字和累计国债余额占当年国内生产总值的比重分别为1.7%和10%左右,均低于国际公认的3%和60%的警戒线。

这是两个指标首度出现在中央预算报告中，前者被称为赤字率，后者则称为负债率，均来自于1993年生效的欧盟《马斯特里赫特条约》。两个数值成为日后中国官方衡量财政债务是否健康的核心指标，至今仍在引用。

从2001开始，中央财政不再调整预算，而是在年初就安排好用于基础设施建设的国债规模，并将其称为长期建设国债。分阶段来看，1998年-2002年每年发行的长期建设国债规模均在1000亿元及以上；2003年后，随着经济逐步回暖，财政政策转向稳健，长期建设国债发行规模呈下降趋势并在2008年后退出，10年合计发行1.13万亿。

长期建设国债中的八成列入中央财政预算，构成中央赤字。“这几年实施积极的财政政策，发行长期建设国债，是在特定情况下实行的特殊政策。我们始终坚持经常性预算不打赤字，建设性预算赤字不突破年初确定的规模。”2003年政府工作报告如是称。

地方赤字列入预算

1998年-2000年年内三次增加中央预算赤字，对拉动经济增长起到重要作用，但市场及官方也开始对国债管理制度进行反思。自1981年恢复发行国债以来，中国一直采取逐年审批国债发行额度的方式来管理国债发行。具体而言，每年的国债发行计划，通常是在上一年第四季度根据对国家财政预算收支情况的测算进行编制。这个计划将作为国家预算的一部分上报国务院，由国务院在下一年3月的全国人民代表大会上提请审议。

“一旦审议通过，国债发行计划就如同法律文本一样具有法律效力。如果当年国际国内经济形势发生了变化，需要追加或削减国债发行，也须经全国人大常委会审批后才能执行。”时任财政部副部长楼继伟2003年表示。

因此学界也建议对国债管理制度进行改革。2015年12月，全国人大常委会通过《关于实行国债余额管理的意见》：从2006年起，中国将参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行。所谓国债余额管理，指不具体限定当年国债发行额度，而是限定一个年末不得突破的国债余额上限。

国债余额管理和此前的国债赤字管理相对应。在国债赤字管理的框架下，年度国债净融资规模等于中央财政赤字。而在余额管理下，只要国债余额低于上限，国债净融资规模可以根据经济形势等相机而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

从实践看，年度国债净融资大多低于中央财政赤字，这为必要时中央财政发力奠定了空间。正是由于这一变化，1998年-2000年年中追加赤字的情况再未出现，因为国债余额管理制度下已无必要。

比如2020年受疫情冲击，国债净融资为3万多亿，高于中央赤字约3000亿，但不必进行预算调整。财政部数据还显示，截至2022年末，国债余额为25.9万亿，低于限额0.8万亿，这为未来中央财政发力留出了空间。

值得注意的是，1998年-2008年发行的超万亿长期建设国债中，两成由中央转贷地方，但不作财政赤字处理，也就是说这部分并未列入地方赤字。

转折点出现在2009年。为应对金融危机冲击，中国实施积极的财政政策，当年安排中央财政赤字7500 亿，比上年增加5700 亿，同时国务院同意地方发行2000亿债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。由此为开端，中央财政赤字和地方财政赤字均列入政府工作报告和预算报告，提交全国人大审议。

随着2014年通过的新版预算法允许地方政府发行债券，地方政府开始通过发行一般债弥补赤字，而中央则通过发行国债弥补赤字。但用途上有明显区别，地方财政赤字（即一般债）只能用于建设性支出，弥补公益性资本支出的不足；而中央财政赤字既可以用于建设性支出，也可以用于经常性支出。

楼继伟在2020年末的一场论坛上解读称，公益性资本支出如使用得当，可提高基础设施效能，推动经济发展，后续税收也会增加，从而增加偿债能力，符合代际补偿原则，因此地方一般债限额要与税收等一般公共预算收入相匹配。中央赤字没有这一限制，因中央财政在日常情况下要负责各地之间的财力协调和基本公共服务均等化，还要负责突出性事件的支出。

数据显示，2015年-2019年地方一般债占赤字的比重高于30%，但2020-2023一般债占比持续下降，国债占比明显提升：2023年一般债占赤字的比重降至19%的新低，国债占比则升至81%的高位。而同时专项债占地方债的比重出现上升。

究其原因，近年来地方债务率快速上升且突破警戒线，地方债额度的扩张受到限制，但中央政府有加杠杆的空间，意味着要增加中央财政赤字。在给定赤字的情况下，中央财政赤字（即国债额度）多增，则地方财政赤字（即一般债额度）就会被控制。在给定地方债额度的情况下，由于一般债额度被压缩，专项债规模就稳中有升。

不过，由于有收益的项目不多、专项债项目收益不足，近年业内专家建议要压缩专项债，增加一般债和国债发行。但一般债和国债额度同时构成赤字，在现有财政机制下，二者同时增加面临一定制约。

争议 

与此同时，3%的赤字率红线也引起市场广泛讨论。时任财政部副部长朱光耀2015年11月在一个公开论坛上表示：“从金融危机教训可以反思，3%的赤字率红线和60%的负债率红线是不是一个绝对科学的标准？是否可以调整？这些观念的僵化并不利于改革，要在实践中调整，形成有指导意义的经济学理论。”

此后，诸多学者展开激烈讨论，一方认为，3%的赤字率红线已无必要。中国社会科学院金融研究所副所长张明在接受21世纪经济报道专访时表示，这些红线没必要死守。迄今为止，欧元区大多数国家都突破了3%的赤字率限制与60%的政府负债率限制，但并未引发财政危机与恶性通货膨胀。

但也有不同观点。中国财政科学研究院研究员李欣在2021年对欧盟赤字和债务限制研究后表示，欧盟赤字率超过3%仅出现在个别特殊年份，即2009年到2012年和2020年。虽然根据形势的变化，该规定不断细化，但是并没有被废弃，表明其坚守财政纪律和实现财政政策协调的决心。

中央决策层则采取相对审慎的态度。比如2013年政府工作报告称，财政赤字占国内生产总值的比重从2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。2018年政府工作报告表示，财政赤字率一直控制在3%以内。2023年政府工作报告表示，合理把握赤字规模，五年总体赤字率控制在3%以内，政府负债率控制在50%左右。

为应对疫情冲击，2020年、2021年中国财政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%。就在市场普遍预计2022年赤字率设在3%甚至更高水平时，当年赤字率目标却只是2.8%。这其中大有讲究，因为2018年、2019年赤字率分别为2.6%、2.8%，只有2022年赤字率低于2.8%，2018年-2022年赤字率平均水平才会不高于3%。

 2022年降低赤字率的同时，为了保障支出力度，央行等机构上缴结存利润1.65万亿。财政部相关负责人表示，世纪疫情发生以来，为应付可能出现的风险挑战，在财政政策措施上，我国一直预留政策空间。对特定国有金融机构和专营机构暂停上缴利润，以应不时之需，是预留的政策空间措施之一。

 与此同时，赤字货币化也广为讨论。2020年5月，中国财政科学院院长刘尚希表示，可以用发行特别国债的方式，适度地实现赤字的货币化。特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿，央行扩表零利率购买。

这需要对央行购买国债的方式进行区分。一是在一级发行市场直接认购国债，因为中央银行流动性是无限的，这被称为“直升机撒钱”；二是在二级市场上购买国债，这受市场的约束。财政赤字化一般指前者。

央行前行长易纲去年12月在解读现代央行制度时表示，20世纪八九十年代我国出现过几轮严重通货膨胀，针对这一实际问题，党中央要求中国人民银行坚决维护币值稳定，明确财政赤字不得向央行透支，这带来了近30年来我国货币金融环境的长期基本稳定。

易纲还表示，“财政的钱”与“央行的钱”存在本质区别。财政部门收入源于税收，支出主要是提供公共产品和公共服务。中央银行拥有法定的发钞权，开展货币政策操作，实现维护币值稳定和促进经济增长的根本目标，在此过程中附带产生收益或者亏损。如果允许财政直接向央行透支，靠印票子满足财政支出需求，最终将引发恶性通胀，财政也不可持续并产生债务危机。

此外，赤字口径也引起外界关注。一些研究将专项债纳入广义赤字口径，一些研究认为专项债项目对应收益较低，应调整纳入赤字口径。从过往看，赤字口径一直处于动态调整中。

改开以来，赤字口径为“财政赤字=(财政收入+政府债发行收入)-(财政支出+政府债还本付息支出)” 。不过1989年预算报告最后附上，有些同志建议,应把国内外债务收入作为赤字处理。如果按此口径计算,1989年全国财政赤字为350亿元,比上年按相同口径计算的赤字增加8.5亿。1994年调整为，财政赤字=财政收入-(财政支出+政府债还本支出)，即政府借贷收入不再纳入财政收入。

为与国际接轨，从2000年开始财政赤字口径进行了第三次调整，将政府债务利息计入财政赤字口径。2008 年中央预算稳定调节基金被纳入财政赤字口径。2015年新预算法实施后，要求除一般公共预算外的三本预算做到收支平衡，财政赤字的计算方式也由此进行了第五次调整，即财政赤字=(全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金) -(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金)。