长江经济带自贸区产业政策创新盘点：上海领头羊位置突出，善用功能性政策推动新兴产业发展

21世纪经济报道记者王雪 武汉报道

长江经济带是中国改革开放的试验田，而长江经济带与自贸区的结合，又将在产业转型升级中改善中国经济格局。当前，“加强改革整体谋划和系统集成，推动全产业链创新发展”的提出，为自贸试验区的产业发展转型赋予了新的要求。

11月24日，中南财经政法大学中国（湖北）自由贸易试验区研究院联合21世纪经济研究院华中分院发布《长江经济带自贸试验区产业政策十周年分析报告》（以下简称《报告》），这是全国范围内首次对长江经济带自贸试验区产业政策进行全面对比梳理，总结主要特征、产生成效及尚存问题，以期为长江经济带自贸试验区产业发展提供理论支撑。

《报告》指出，长江经济带自贸试验区在第二产业和第三产业上积极布局，其中，第二产业发布的政策数量高于全国自贸试验区平均水平，特别是在支持战略性新兴产业发展上，长江经济带自贸试验区表现出先进性。此外，“企业”“给予”“奖励”和“支持”是长江经济带各自贸试验区产业政策中的共同高频词，反映出对企业的“资金支持”是最常用的政策工具。通过试点各项产业政策，长江自贸试验区在推动科技创新、引进与培养人才、加速产业集群发展及优化政府市场边界等四个方面为地区发展作出重要贡献。

十年发布190项政策，大力支持战略新兴产业发展 

长江经济带自贸试验区分为四批成立，其中，上海自贸试验区成立于2013年，湖北自贸试验区、浙江自贸试验区、四川自贸试验区、重庆自贸试验区成立于2017年，江苏自贸试验区、云南自贸试验区成立于2019年，安徽自贸试验区、湖南自贸试验区成立于2020年。

中南财经政法大学教务部部长、教授，中国（湖北）自由贸易试验区研究院院长钱学锋在接受21世纪经济报道记者采访时指出，由于上海自贸试验区是第一批国家自贸区，成立的时间早，所以政策出台多。而其他长江经济带自贸区均在国家自贸试验区第三批及以后才成立，成立时间短，出台的产业政策相对较少。

截至当前，在出台产业政策数量上，上海自贸试验区79项、江苏自贸试验区32项、湖北自贸试验区23项、云南自贸试验区21项、湖南自贸试验区12项、四川自贸试验区9项、重庆自贸试验区8项、浙江自贸试验区6项，合计190项，占全国自贸试验区产业政策数量的47%。但并未在安徽自贸试验区官方网站及所属政府官网中检索到其针对自贸试验区产业发展的政策。

（图：长江经济带自贸试验区产业政策数量）

值得关注的是，自2019年后，各自贸区出台的产业政策增多。钱学锋告诉记者，自贸试验区建立以来是以制度创新为核心，但在实践的过程中存在着为地方谋发展不足等问题。因此，自贸试验区意识到产业高质量发展在推动地方经济发展的重要性，而2019年是重要节点，各自贸区陆续出台支持产业高质量发展的政策。

从高频特征词来看，“企业”“给予”“奖励”“支持”“超过”“服务”“发展”“最高”“建设”“项目”等是长江经济带自贸试验区前10高频词汇。《报告》指出，“给予”“奖励”“支持”“补贴”是政策对企业资金支持相关，表明长江经济带自贸试验区使用了较多的财政支持政策。“服务”“发展”“项目”等词汇则体现了产业政策通过改善营商环境、加强基础设施建设来推动产业发展的特征。

从产业政策类型来看，长江经济带自贸试验区功能性产业政策条款占比（53%）高于全国自贸试验区平均水平 （49%）。功能性产业政策指的是政府支持产业技术的创新与扩散，为之建立系统有效的公共服务体系，帮助劳动者提升技能以适应产业发展需求等。选择性产业政策指的是政府对市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接（或间接）干预。

“相对而言，长江经济带自贸区擅长使用功能性政策，政府相对扮演着服务者的角色，推动企业等市场主体发展、科技创新等。其中，上海自贸试验区功能性政策占比高达68%，这意味着其在长江经济带乃至全国范围内扮演着创新发展的领头羊地位。”钱学锋表示。

从对三大产业支持力度来看，长江经济带自贸试验区对第二产业发布的政策数量高于全国自贸试验区平均水平，针对第三产业发布的政策梳理则低于全国平均水平。其中，在第二产业支持政策数量占比方面，全国自贸试验区为39%，长江经济带自贸试验区为49%；在第三产业支持政策数量占比方面，全国自贸试验区为59%，长江经济带自贸试验区为51%。

从时间维度来看，从2019年开始，长江经济带自贸试验区针对第二产业的政策占比明显提高，稳定在40%以上。“这也说明了长江经济带自贸试验区产业基础是以制造业为主，在服务业方面还有更多的可能性，未来需要更多关注如何通过产业政策推动服务业高质量发展。同时，我国制造业仍面临着核心竞争力不足，战略性新兴产业处于全球价值链下游地位。因此，不断推动制造业的高质量发展，推动战略性新兴产业在全球价值链位置的攀升，是自贸试验区一项重要任务。”钱学锋补充道。

值得关注的是，长江经济带自贸试验区大力支持战略新兴产业发展，针对战略性新兴产业的政策数量占比（38%）高于全国自贸试验区的平均水平（27%）。“2019年之后，长江经济带自贸试验区支持战略新兴产业的政策占比稳定在30%以上，对集成电路产业、新能源汽车产业、数字经济产业、人工智能产业的支持力度较大，这离不开对制造业面临的关键技术‘卡脖子’问题的重视。”钱学锋指出。 

在产业政策的支持下，长江经济带自贸区的产业发展取得一定成效。钱学锋指出，主要体现在四个方面，一是推动科技创新，产业政策鼓励企业增加研发投入、建设产业创新平台、大力发展战略性新兴产业，构建出了科技创新产业格局；二是推动优秀产业人才集聚，为产业发展提供坚实的人力基础；三是加速产业集群发展，发挥产业规模效应，降低产业成本，提升生产效率，提高区域竞争力；四是优化政府市场边界，使用了较多功能性产业政策，减少政府对市场的直接干预，优化资源配置，减少市场失灵。

寻求特色差异化，协同联动服务长江经济带发展 

“经过多年发展，长江经济带自贸试验区一定程度上具备了自身的特色标识。”钱学锋认为，上海自贸试验区的特色是创建了全链条全过程科技创新体系。具体表现为，临港着力打造“6+2”前沿产业体系，其中，新能源与智能网联汽车产业年产值已突破2300亿元；四年来，已累计签约前沿产业项目超500个，涉及投资额约5630亿元；已推动形成贯穿“基础创新-应用创新-科技型企业培育”的全链条全过程科技创新体系。

浙江自贸试验区形成了油气全产业链，建成全国最大、单体全球第二的大型石化基地。2022年，浙江自贸试验区实现原油加工量3702万吨；工业产值约2314亿元，占舟山规上工业总产值的67.8%，拉动舟山规上工业产值增长39.7个百分点；进出口总额约2008亿元，占舟山进出口总额59.4%。

云南自贸试验区形成了跨境产业中心。2021年，云南自贸试验区的现代物流业总收入实现7083.10亿元，同比增长20.7%；2022年1至7月，总收入3417.22亿元，同比增长10.3%。截至2022年2季度，云南省物流产业市场主体达2.21万户，设立境外物流公司20户，建成8个海外仓。

湖北自贸试验区推动了重点产业聚链成群。例如，武汉片区集聚光电子信息企业1.6万家，在光芯片、光器件、光模块、光系统、光纤光缆等领域均有领军企业，在光通讯领域完成了从产业链完整到自主可控。此外，宜昌片区在金融创新方面取得一定成效，通过借助保税中心平台进行供应链金融创新服务、譬如仓单质押、订单融资等；加强自贸区内的金融产品创新，譬如拓宽抵押渠道创新金融产品、扩大担保范围创新金融产品等方式推动自贸试验区的金融与物流、物流与贸易实现更长足发展。

值得注意的是，钱学锋明确表示，长江经济带各自贸试验区还应基于地区特色加强差异化发展。“例如，湖北自由贸易试验区一方面可以围绕绿色自贸，加强生态环境保护来打造更具鲜明的标识。因为武汉片区的光电子信息产业、襄阳片区的新能源汽车产业、宜昌片区的生物医药产业等均对绿色发展提出高要求，而且绿色发展也是长江经济带高质量发展的要求之一。中碳登落户武汉，湖北也在搭建‘湖北绿色低碳产业综合服务平台’‘长江国际低碳产业园’等低碳服务平台，都为绿色自贸发展提供了良好的基础。”

“另一方面，科技自贸也是湖北自贸试验区应着力打造的重点。武汉片区聚集了大量高新技术企业，例如，光电子信息产业不以‘中国光谷’自称，还提出打造‘世界光谷’的目标，且武汉具有相当强大的科教竞争力。湖北自贸试验区如何利用好优势，值得深思。”钱学锋进一步指出。

此外，《报告》还提及，当前自贸试验区出台的产业政策存在同质化等问题，应进一步增加体现制度创新的政策措施；应进一步完善产业政策评估机制体系；进一步减少使用选择性产业政策，多发挥市场主体的能动性；还应进一步加强对当地优势产业的重视，在此基础上进行产业创新发展。

钱学锋认为，在解决同质化方面，长江经济带各自贸区可以围绕着产业链进行系统配套，依托各自资源禀赋，在产业链中找准定位。换言之，长江经济带自贸试验区应该作为一个整体，各自贸试验区之间应形成合理有序的梯度分工，承接产业的不同环节，进而形成联动效应，加快发展效率，共同服务长江经济带发展。

“当然，此种分工不是单纯依靠市场行为，需要长江经济带各省市自贸试验区之间在招商引资、信息平台等方面形成联动，减少各自为政和彼此竞争带来的‘内耗’，这是一个系统的工程，需要进行深入规划。”钱学锋进一步表示。