对话陆铭：以协调机制破除同质竞争，都市圈发展要打破城际隐性壁垒

编者按：12月20日，广东省发布了广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈发展规划（以下简称“规划”）。规划期为2023—2030年，展望至2035年，为五大都市圈明确发展“路线图”。

近年来，都市圈建设如火如荼，成为推进城乡协调发展、加快新型城镇化的重要载体。

作为一种超越城市的空间形态，都市圈为我们构建了一种什么样的关于城市未来发展图景？南方财经全媒体、21世纪经济报道记者独家对话了上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。

南方财经全媒体记者 陈思琦 深圳报道

“人从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。”

这是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在《向心城市》一书中总结的人口流动三大趋势。

在中国的城市化进程中，“都市圈”的设定尤为特殊。都市圈，简单意义上是指以超大特大城市或辐射、带动功能性强的大城市为中心，以“一小时通勤圈”为基本范围的城镇化空间形态。

从形态上看，都市圈似乎涵盖陆铭总结的三个趋势的全部进程，又超越了单纯的人员流动范畴，纳入了产业、交通、教育等多个维度，显现出更为复杂多样的特点。

陆铭认为，都市圈中心城市和外围中小城市，就像太阳系里的太阳和行星。“太阳”越大，越有利于外围“行星”接收到它的能量。而“太阳”对“行星”的辐射带动作用，取决于轨道交通等物理层面的联通性，以及城市间体制机制的协调对接程度。

12月20日，广东省印发广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈发展规划。

都市圈建设提速，应如何协调城市间的产业、人才等要素竞争，理顺发展思路？南方财经全媒体、21世纪经济报道记者约访了知名学者陆铭。

（陆铭/受访者供图）

都市圈内“隐性壁垒”如何打破

——探索在都市圈层面设置协调机构

南方财经：目前，全国各地都有都市圈的相关规划，效果显现各不相同。都市圈有什么成功的经验和教训？

陆铭：都市圈是指以核心大城市为中心，联合外围的中小城市形成一体化发展态势。有一个标志性的判断标准，就是“一小时通勤圈”，住在外围的人可以便捷地到中心来就业和消费，在中心的人或企业为了某种功能，也可以便捷地往返外围地区。

比如，在粤港澳大湾区，广佛、深莞等都市圈。广佛地理位置上接近，不管是物理形态上的联通性，比如广佛线的开通，还是管理层面上的对接程度，都比较高。我经常打个比方，不考虑行政边界的话，广州和佛山就相当于上海的浦东和浦西。深莞的一体化程度也非常高，但轨道交通的建设相比广佛，在联通性和密度上还有一些差距。

从全国来看，其他都市圈要么是中心城市对周边的辐射带动作用不够强劲，要么是都市圈的规划面积太大。从“一小时通勤圈”的角度讲，都市圈的面积应该在1-2万平方公里，但有的都市圈规划到了6万平方公里。这也导致有些都市圈不仅跨越城市边界，还跨越省级边界。

在《向心城市》里有一组测算：若跨省的两个城市的距离是200公里,两个城市的车流相当于同省两个城市之间相隔302公里的车流。这意味着，省级边界把城市距离拉远了大约102公里。

行政边界很大程度上阻碍了都市圈一体化发展，这是未来要着重解决的问题。

南方财经：大湾区城市密集，广州都市圈、深圳都市圈在地理位置上相当接近，在优势产业上也有相似之处。都市圈的设立是否会让湾区城市间的竞争更加激烈？如何打破竞争大于协同的怪圈？

陆铭：这个问题的背后是政府和市场的关系问题。企业选择在哪里落地，更多考虑的是盈利。盈利目标满足后，企业的上下游自然就会集聚，形成产业链。

而纵观各个城市的产业规划，地方政府为了最大化GDP和税收，不光是市与市之间，市内的区和区之间都在相互竞争，产业趋同，“你要的东西我也要”，造成了重复建设和产能过剩。

分散的决策会导致区域协调效果较差，未来可以探索在市级之上，在都市圈层面设置一级协调机构。

政府的招商引资机制也可进行探索，比如在都市圈层面，以参股的形式成立政府引导基金，每个城市的税收多少就按比例参股多少，让基金的投向超越城市的本位利益。

虽然体制机制障碍仍然存在，但目前来看，市场经济的力量是强大的。比如，随着生产要素价格的提高和资源的紧缺，深圳的服务业比重越来越高，制造业外溢到外围城市，这是符合市场规律的。政府应负责出面协调，提高周边城市的工业用地供给，顺应这种趋势。有些与创新联系更紧密，且占地不多的企业，仍然可以留在中心城市，甚至有些工业还可以“上楼”。

南方财经：深圳与香港仅一河之隔，也符合“一小时通勤圈”的标准。在深圳都市圈建设过程中，香港处于什么位置？

陆铭：我们讲“一小时通勤圈”，而香港到深圳最快就十几分钟，大量的人在香港上学、上班，住在深圳，深港在空间、流量上已经符合都市圈概念，在基础设施、人员往来、产业互动等方面的融合程度正在不断提高。

至于叫不叫“都市圈”，我认为名字不重要，推进实实在在的优势互补才是重要的：香港提供高端服务，深圳提供科创、应用场景和产业基础。

未来，深港协同发展还有很大的空间。比如金融、法律服务等方面，香港的优势仍然很强，深圳可以成为桥梁，让内地与香港英美法系有效对接。

此外，香港在会展、文化娱乐等方面有引领作用，是东西方文化的交融之地，境外人士在香港居住更容易适应。而短期内，外国人在深圳的居住和生活还是会碰到语言、宗教、子女教育等方面体系的不对接。

如果香港能更好地发挥作用，就可以弥补内地城市在海外人才吸引力、宜居性等方面的不足，提高我国的人才竞争力，合力“抢”国际上的尖端人才。

“环都市圈贫困带”如何破局

——从看总量到看人均

南方财经：有观点认为，都市圈的中心城市会“虹吸”圈内中小城市的资源，剥夺其发展机会，从“环城市贫困带”发展为“环都市圈贫困带”。你如何看待这种说法？都市圈内的中小城市如何自处？

陆铭：地方政府主体都希望最大化本地的GDP、税收，几乎都在做增长型规划，而人口却不断地从小城市向大城市迁移。

都市圈内的城市首先要认清，是否有必要做增长型规划，要看自身条件。有些城市的经济体量对人口的吸引力太大了，原来的体制机制反而约束了它的增长型规划，比如上海限制人口、深圳限制土地等。

还有一类城市，产业结构对人口的吸引力没那么强，做增长型规划会导致工业园区、各项基础设施闲置，引发政府投资效率低下、负债率高企，这是不可持续的。

前一类，政策需要做“松绑”，后一类则要做“收缩”。

都市圈中心城市和外围中小城市的关系，就像太阳系里的太阳和行星。太阳大一点，更有利于外围的行星接收到它的能量。

在以服务业为主的中心城市，人们往中心集聚，产生更高的劳动生产率，能产生对外围更强的辐射带动作用。外围的“行星”如果离“太阳”越远，接收的能量越小，似乎就成为所谓“环都市圈贫困带”。但这样的看法是很片面的。

对中小城市来说，这背后需要做一个思维的转变，经济发展看总量还是看人均？发展是一个综合概念，而我们有非常强的“总量”概念和动机，因为地方政府税收与GDP总量挂钩。如果看总量，就会看到“虹吸”；看人均，就会看到“辐射”。因为人口减少的另一面，人均GDP和人均收入其实是与中心同步增长的，尤其是当外围中小城市更注重生活质量的时候，人均概念更重要。

南方财经：从看总量到看人均，除了思维上的转变，还应如何帮助都市圈中的欠发达地区？

陆铭：现在的大多数规划是按“市”来做，不是按“都市圈”来做。

例如土地，上海和江苏昆山虽然有公路、轨道交通等基础设施连接，但中间隔着大量的农田，甚至有的地方一出地铁站不远就是农田，而上海又有保留一定农业用地的要求。核心大城市的郊区因此形成了发展洼地，在上海青浦区，当地人看对面的昆山在发展工业和房地产，这边却是农田，这肯定是不合理的。

政府在加紧建设轨道交通的同时，要考虑地铁沿线的土地怎么开发。“站城融合”是比较理想的模式，在地铁站一至二平方公里范围内布局足量住宅，尤其是廉租房、公租房，让城市里收入不高的群体，地铁一小时内也可以到中心城区工作。

从看总量到看人均，需要在财税体制上有激励机制。中国的税收体系以增值税为主，增值税又与本地生产挂钩，所以各地都想增加GDP总量。未来有必要将税收结构向财产税、消费税等方向转变。

同时，欠发达地区人口流出以后，财政资金应更多来自中央的财政转移支付，这恰恰是全国统一大市场建设要解决的问题。

南方财经：在财税制度上，目前是否有一些探索？

陆铭：纵向的财政转移支付是有的，比如国家对欠发达省份有转移支付，省内对欠发达的地市有转移支付，市里对相对偏远的区域有转移支付。

我们也有横向的转移支付机制。比如，省市之间的“结对帮扶”制度。

未来要将转移支付与人口流向对应起来，如今已有一些积极的探索。以前转移支付是按照户籍人口来转移，现在逐步按常住人口来转移，能够让转移支付所带来的经济资源与人口流动的方向保持一致。

此外还有“飞地经济”。这种跨地区的合作也有点像横向财政转移支付，发达地区出钱、出技术、出管理，欠发达地区出地，产生的税收有共享机制，深圳和汕尾合作建设的深汕合作区就是典型。

“抢人大战”如何占得先手

——补贴是一时，就业和消费才作用长久

南方财经：都市圈建设涉及经济资源的重新配置。这其中，人才是最受关注的要素之一，各地“抢人大战”日益激烈。一座城市能否“抢”到人才，关键看哪些因素？

陆铭：人到一座城市去，主要是实现两个目的，一是就业，二是消费。

就业方面，有些城市有产业发展的机遇，抢人是抢得来的。有些城市地理条件不好，产业发展空间小，抢人就抢不来。

先有了产业，才会有人来。只有与当地经济发展比较优势相吻合的人才，才会最终留下来。还有一种情况：给他一点优惠补贴就来，补贴领完他就走，否则就要持续给他各种各样的补贴，但“羊毛出在羊身上”，这是不可持续的。

另一方面要看到，年轻人现在越来越重视生活品质，城市需要提供更好的综合营商环境、更齐全的吃喝玩乐等消费配套，还有公共服务品质，以生活留人。

南方财经：纵观各地的人才补贴政策，似乎多以学历为门槛，以吸引高技能劳动力为主。抑制低技能劳动力的供给，可能有哪些负面影响？如何兼顾二者？

陆铭：高技能劳动力、低技能劳动力是经济学用词，是根据受教育水平划分的。补贴高技能劳动力的理论基础在于，这些人才在一座城市的集聚会产生大量的正外部性。如果其创造的价值完全体现在个人收入上，政府是不需要给补贴的。

问题在于，一座城市如果只有大学生，是否运转得过来？城市的发展需要有不同技能人口的互补性，既需要高技能劳动力引领创新，也需要配套足够的技术工人，或提供公共服务、生活服务的人。

从短期看，低教育程度的这部分人如果离开了城市，会造成服务业从业人员短缺、价格提高，影响整个城市的高效运转和生活品质。

长期来讲，中国已经面临人口老龄化、少子化的问题。作为一个创新驱动的国家，我们需要不断提升国民教育水平，而目前的短板是农村户籍孩子的教育水平。因此，我们要考虑降低外来人口的市民化门槛，这些潜在的“二代”可能成为未来创新人才的来源。

我认为，对高技能人才可以提供补贴，公共服务则应更向低收入者倾斜。大城市的收入差距较大，但又要保持创新，所以要通过公共服务的均等化，使人与人的收入差距不会直接转化为生活质量的差距。

按照现在常见的做法，抢人才与户籍挂钩，户籍与公共服务挂钩，最后反而起到了补贴高收入者（或潜在的高收入者）的作用。

吸引高技能人才，应该从税收、产业创投基金、生活便利性等方面的政策上发力，而公共服务政策应该是普惠的、偏向低收入者的，还要面向常住人口，与户籍身份脱钩。如果搞反了，对共同富裕是不利的。