省联社改革加速推进：湖北、贵州“官宣”组建联合银行

21世纪经济报道记者 杨希 北京报道

2月27日，据湖北日报报道，2024年湖北省国资国企工作会议提出“完成湖北农村商业联合银行组建”。在深化省联社的大背景下，这是湖北省首次官宣组建联合银行。

无独有偶。2月18日，贵州省政府发布《2024年贵州省政府工作报告》表示，贵州省将“推进贵州农商联合银行组建工作，支持地方法人金融机构做强做优。”这意味着，贵州省也明确了该省农信社改革的方向。

据记者不完全统计，目前已有至少10地“官宣”或已落地农信社改革方案，分别为浙江、山西、辽宁、河南、广西、海南、四川、甘肃、贵州和湖北，其中浙江农商联合银行是全国深化农信社改革的第一家省级联合银行，已于2022年4月开业。

中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元指出，农信机构一直以来都是我国农村普惠金融发展的主力军，其稳健发展直接关系到我国能否全面实施乡村振兴战略。无论省联社采取何种改革路径，都要坚持与农信系统的改革一致的市场化、股份化、法制化改革方向，不断增强省联社改制后所形成新机构的服务职能。

湖北、贵州两省开年官宣

甲辰龙年伊始，又有两省“官宣”了省联社的改革动态。

2月27日，2024年湖北省国资国企工作会议提出“完成湖北农村商业联合银行组建”。2月18日，贵州省政府发布《2024年贵州省政府工作报告》表示，贵州省将“推进贵州农商联合银行组建工作，支持地方法人金融机构做强做优。”这意味着，湖北、贵州两省明确了该省农信社改革的方向。

贵州省在《2024年〈政府工作报告〉重点工作责任分工方案》中进一步明确推进贵州农商联合银行组建工作的责任分工。

具体来看，牵头单位为该省省委金融办，责任单位包括省财政厅、省国资委、省税务局、人民银行贵州省分行、国家金融监管总局贵州局、贵州金控集团、省农村信用社联合社等单位和各市〔州〕政府。

天眼查显示，贵州金融控股集团有限责任公司（贵州贵民投资集团有限责任公司）由贵州省财政厅100%控股，旗下投资有贵阳农村商业银行、绥阳县农村信用合作联社、华贵人寿等金融企业。

贵州省农村信用社联合社官网显示，贵州农信由省联社和84家农商银行（农信联社）组成，共有营业网点2293个，员工2.8万名；截至2023年12月，总资产突破10000亿元，存款突破8500亿元，贷款突破6700亿元，贵州农信已成为贵州省内业务规模最大、服务覆盖最广、从业人员最多的银行业金融机构。

湖北省农村信用社联合社官网显示，湖北省农信联社成立于2005年7月28日，承担对全省农商行的管理、指导、协调和服务职能。截至2020年底，全省农商行系统共有77家经营性法人机构，2142个营业网点，在岗员工33500人，是湖北省内营业网点最多、服务范围最广、存贷规模最大的银行业金融机构。

据记者不完全统计，加上贵州省和湖北省，目前已有至少10地“官宣”或已落地农信社改革方案，此前还包括浙江、山西、辽宁、河南、广西、海南、四川和甘肃省。其中浙江农商联合银行是全国深化农信社改革的第一家省级联合银行，已于2022年4月开业。

进入2024年，农信社改革有所提速。

1月5日，国家金融监督管理总局网站公布批复，同意筹建海南农村商业银行、四川农村商业联合银行、广西农村商业联合银行。1月29日，四川农村商业联合银行获批开业；2月9日，广西农村商业联合获批开业。2月17日，海南省农信社发布公告称，筹建小组工作已完成对海南农村商业银行组建阶段全部工作，暂定于2024年3月3日召开创立大会暨股东会第一次会议。

“新问题”与“高风险”

省联社改革的脉络由来已久。在2003年央行开展农信社改革试点后，省联社便担负起组织协调省内农村金融机构的重要职责。但随着经济发展与改革的推进，省联社存在的问题也开始逐渐显现。2020年，新一轮省联社改革正式启动。

安永曾撰文指出，省联社体制中目前存在的问题主要包括管理体制与权责关系未理顺，权责利不统一；定位不清、功能不足，难以适应新形势下管理与服务农信机构的现实需要；辖内机构多、差异大，风险抵御能力弱，蕴藏金融稳定隐患；客户群体数量多、分布散、规模小，运营管理成本高；观念、技术、人才等存在短板，难以适应金融科技快速发展的新形势。

冯兴元等曾撰文指出，随着2010年农信社开启全面股份化和商业化改革后，省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理矛盾进一步加大。一方面，基层农信机构作为省联社社员的权力无法有效行使，相应权利无法有效保障。另一方面，省联社对基层农信机构自上而下的管理方式不符合农信系统应自下而上加以控制和管理的规范要求。

此外，近几年省联社的主要负责人违法违规问题屡现，农信社干部的“高风险”问题也受到了社会的关注。据记者不完全统计，仅最近一段时期，就有包括江西、甘肃、贵州、四川、广西等在内的省联社干部“落马”。

值得关注的是，在后续披露的前述“落马”人员涉案案由中，多有涉及相应职务中的违法违规行为。

部分省份改革方案仍在酝酿

2023年6月，中国人民银行、金融监管总局等五部门联合发布的《关于金融支持全面推进乡村振兴 加快建设农业强国的指导意见》明确指出，加快农村信用社改革，推动省联社转换职能，规范履职行为。

今年1月30日，国家金融监督管理总局召开2024年工作会议，会议指出，2023年持续有效防范化解重点领域风险，中小金融机构改革化险步伐加快，农信社改革有序推进。

安永分析，对于省联社的改革方向主要集中在以下四种：一是成立统一法人的省级农商行；二是改制为金融控股公司；三是组建省农商联合银行；四是改制为金融服务公司。其中联合银行是通过辖内基层农信机构共同出资组建以股权为基础的、具备完善法人治理结构的兼顾经营、管理、服务职能的省级股份合作银行，改革成本较低。

从目前已落地的方案来看，组建省农商联合银行成为了主流，包括浙江、河南、山西等在内的多个省份都采用了这一路径。

不过省联社改革也并非能够一蹴而就，方案在推进过程中仍会有曲折。譬如，甘肃省在提及改革后，目前仍未宣布下一步进展。此前在2023年甘肃省政府工作报告中提到，“有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行。”在2024年该省政府工作报告中，仅提到“稳妥推进农合机构改革，加快解决中小金融机构历史遗留问题”。

此外，据记者了解，部分省份的改革方案也在进一步酝酿中。

譬如，新疆维吾尔自治区农村信用社联合社党委书记郑育峰曾在2023年上半年接受记者专访时表示，新疆拟通过组建新疆农村商业联合银行，“自上而下”参（控）股县市农信机构，进一步厘清省级法人与县域法人的职责边界，既避免行政属性与商业原则冲突，又发挥“小法人、大平台”架构优势，有利于切实提升全区农信整体竞争力。

2022年，东莞农商银行和广东普宁农商银行的管理权从广东省农信联社整体移交至东莞市政府。彼时，上海金融与发展实验室主任曾刚对记者分析，两家农商行管理权的变更或从侧面反映了广东省联社的改革方案。曾刚认为，广东省联社改革或有一个相对较好的路径，即将珠三角区域几家规模较大、发展较好的农商行独立化管理。

事实上，各省的改革方案仍将按照因地制宜、“一省一策”的原则推进。2021年，时任原银保监会政策研究局负责人叶燕斐曾在国新办发布会上表示，大多数省市已经报送了深化改革的方案，各省市按照问题导向，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。原银保监会对各省市报送的方案进行了认真梳理，积极配合相关省市修改完善方案。

冯兴元认为，一直以来，服务“三农”都是所有农信机构重要的政策要求。因此对于各种省联社改革模式而言，保留下来的机构和新出现的机构都必须同样坚持服务“三农”的目标，不能偏离服务“三农”的定位。

“总体看来，新一轮省联社改革应该同时考虑省（自治区、直辖市）内农信系统的综合改革。要更为平衡地考虑推进新产生省、市两级金融机构的规范治理，维护基层机构的相对独立性和自主权，改进对基层农信机构服务与风险化解，促进其商业可持续和提升其‘三农’普惠金融服务水平。”冯兴元表示