21解读｜划重点！2024年政府工作报告10大经济看点

21世纪经济报道记者 杨志锦 北京报道 

据21世纪经济报道记者梳理，2024年政府工作报告主要有以下关注点：

1.GDP增速目标5%左右

经济增速目标是综合性指标，是各界最为关注的内容。2019年的经济增速目标是6%—6.5%；因为疫情带来巨大的不确定性，2020没有设定GDP增速目标；2021年的经济增速目标为6%以上，2022的经济增速目标为5.5%左右，但因为疫情等超预期因素，全年经济增速与年初预期目标有较大差距。2023年经济增速目标为5%左右，最终全年经济增速为5.2%，略高于目标增速。

2024年政府工作报告提出，今年GDP增速目标在5%左右。究其原因，第一，5%的目标增速与近年目标保持了连续性。第二，5%的目标增速和当前的潜在增长水平相符，具备实现的可能性。据研究机构测算，“十四五”期间中国经济的潜在经济增速在5.5%左右。人民银行2021年发表的一篇工作论文测算表示，“十四五”期间我国潜在产出增速在5%—5.7%，总体继续保持中高速增长。第三，目标增速的设置还需要考虑中长期规划。按照此前规划的中长期目标，2035年要达到中等发达国家水平。据一些研究机构测算，这意味着2020年-2035年年均增速为4.73%，“十四五”期间增速要力争实现5%左右的增速。

考虑到基数变化，2024年要实现5%左右的增长，难度相比2023年明显增加，财政政策已明显加力。

2024年政府工作报告表示，经济增长预期目标为5％左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与 “十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。

2.今后连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万亿

2024年政府工作报告表示，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行１万亿元。

这将是第四次发行特别国债。历史上，中国曾多次发行特别国债：第一次用于补充四大行资本金。1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到《巴塞尔协议》的要求。

第二次用于购买外汇注资中投。2007年6月，财政部经授权，宣布将发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。

第三次用于抗疫等相关支出。2020年发行了1万亿抗疫特别国债，其中7000亿元主要投向基建项目，3000亿元主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。总体来看，特别国债不计入赤字，其逻辑在于特别国债投向领域需产生收益，要有稳定的现金流或资产与之对应，以对应的收益偿还债务。

今年初21世纪经济报道独家报道，地方正谋划储备超长期特别国债项目，支持方向为粮食安全、能源安全、产业链安全、新型城镇化、乡村振兴等领域。2024年政府工作报告提及的超长期特别国债或将投向上述领域，后续需关注超长期特别国债的发行方式及发行时间 。

3.赤字率按3%安排

赤字率也是市场关注的目标，其等于赤字/GDP，中国赤字率长期低于或者等于3%的水平。2020年赤字率首度突破3%达到3.6%，2021年降至3.2%，2022年通过特定国有金融机构和专营机构依法上缴结存利润，赤字率下降至2.8%。2023年政府工作报告设定的赤字率为3%，不过2023年四季度中央财政预算调整，增发万亿国债后赤字率达到3.8%。

今年赤字率拟按3%安排，相比去年回落0.8个百分点；赤字规模为4.06万亿，相比去年下降0.82万亿。但考虑到去年增发的万亿国债大部分在今年使用以及今年将发行万亿超长期特别国债等措施，今年政府债对经济增长的支持力度要强于去年。2024年政府工作报告表示，预计今年财政收入继续恢复增长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1.1万亿元。

值得注意的是，4.06万亿的赤字规模及3%的赤字率隐含2024年名义GDP增速要达到7.3%左右。

4.专项债额度增加1000亿至3.9万亿

专项债需投向有收益的项目，偿债来源为项目所对应的专项收入或政府性基金收入，因此专项债不计入赤字，其规模不受赤字率的约束。

专项债于2015年首度发行，此后额度稳步扩大。2020年新增专项债限额首度达到3.75万亿，2021年、2022年、2023年分别为3.65万亿、3.65万亿、3.8万亿。其中，2022年首度盘活5000亿结存限制，由此带动全年额度扩大至4.15万亿元。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用，但客观上也推动地方政府债务率上升。

政府工作报告提出，拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元。一方面实现5%的经济增速仍需专项债发力，前期开工的专项债项目后续仍需资金支持，这就要求专项债维持一定规模；另一方面，当前地方政府债务率已落入警戒区间，这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。

5.社融、M2的锚出现重大变化

一般而言，M2及社融增速与GDP增速、赤字率都作为重要的量化指标写入政府工作报告中。据记者梳理，2009年M2开始设定量化数值目标，2011年社融开始写入政府工作报告，并在2016年设置量化目标。

2018年政府工作报告对货币政策的定调调整为“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”，此后几年调整为“M2和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。排序上，M2在前，社融在后。

2024年政府工作报告提出，要保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。这一新定调意味着货币政策要同时支持物价回升以及经济增速向潜在增速回归，尤其是支持物价回升。

这个表述有两方面新意，一是把社会融资规模指标排在货币供应量前面，因为这一指标与经济增长的关系更紧密；二是把以往的“名义经济增速”改为“经济增长和价格水平预期目标”，这样可以更好统筹经济增长和价格水平的目标要求，并强调价格水平是货币政策的重要调控目标。

在上述要求下，社融和M2增速仍需保持相对较高的水平。据研究机构测算，“十四五”期间中国经济的潜在经济增速在5.5%左右。在今年政府工作报告中，价格水平预期目标主要是CPI，今年为3%左右。按照新的锚定方式，今年社融和M2增速要保持在8.5%甚至略高的水平。

6.进一步落实一揽子化债方案

2024年政府工作报告提出，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。

去年7月24日召开的中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。记者了解到，地方在去年已制定“1+N”化债方案，其中1指化债总方案，N指化债子方案，但不同地方的子方案不同，数量也不同，今年重在落实。

市场高度关注特殊再融资债是否会有新额度下达。从过往看，特殊再融资债券额度来源于结存限额。财政部数据显示，2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元，限额和余额的空间为1.43万亿元。由于特殊再融化债成效明显，市场预计今年继续新批特殊再融资债额度的概率较大。此外，金融化债措施如何进一步优化也是市场关注的焦点。

中长期改革上，2024年政府工作报告表示，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。

记者了解到，对比2018年8月建立债务监测系统时，隐性债务虽未增长，但关注类债务和经营性债务增长较快。平台公司实际上以新增经营性债务的名义进行隐性债务的还本付息，但经营性债务很难达到监管要求的条件，即对应经营性项目、经营性资产和覆盖债务本息的经营性收入。

因此地方债监管，不仅要将隐性债务纳入，经营性债务也需纳入监管范围，个别地方已有实践。江苏省表示，2023年在全国率先开发上线地方债务综合监管系统，一体推进政府债务、隐性债务和融资平台经营性债务全口径管理，形成工作闭环。 

7.优化房地产政策

去年7月24日召开的中共中央政治局会议提出，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱。此后包括一线城市在内的多个城市陆续放松房地产限制措施，但市场反应并不乐观，房地产市场仍有压力。

今年政府工作报告提出，要优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展。市场预计今年仍将有支持房地产的政策出台，比如今年初，监管部门已推动建立城市房地产融资协调机制，向符合条件的房地产项目给予资金支持。

2024年政府工作报告还提出，适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。

住建部部长倪虹此前接受新华社采访时表示，房地产市场已经从主要解决“有没有 ” 转向主要解决 “好不好” 的阶段，过去追求速度和数量的发展模式，已不适应高质量发展的新要求，亟须构建新的发展模式。

具体而言，在理念上，要始终坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，以满足刚性和改善性住房需求为重点，努力让人民群众住上好房子。在体制机制上，要建立“人、房、地、钱 ”要素联动的新机制，从要素资源科学配置入手，以人定房，以房定地，以房定钱，防止市场大起大落。

2024年政府工作报告表示，我国城镇化还有很大发展提升空间，要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善“人地钱”挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。

8.信贷盘活存量、提升效能

2024年政府工作报告提出，加强总量和结构双重调节，盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度，促进社会综合融资成本稳中有降。畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转。大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。

之所以要盘活存量，是因为不仅增量信贷能支持实体经济，盘活低效存量贷款也有助于经济增长。目前，信贷资金存量远大于每年的增量，并且存量贷款形成的企业资产、派生的货币资金，仍持续在经济循环中发挥作用。盘活低效占用的金融资源，提高资金的使用效率，虽然不会体现为贷款增量，但同样能为经济高质量发展注入新动力。

“我国货币信贷存量已经很大，存量资金循环对经济增长也有作用，如果把闲置、低效运用的存量资金充分发挥作用，即使新增贷款、货币增速慢一些，也能够有力支持实体经济”，接近央行人士表示。

根据央行表述，盘活存量贷款要求信贷结构有增有减，其中房地产贷款、融资平台贷款占比会出现下降，科技创新、制造业、绿色发展、普惠小微等贷款趋于上升。央行行长潘功胜1月24日在国新办发布会上表示，人民银行将设立信贷市场司，重点做好五篇大文章相关工作。

9.城镇新增就业1200万人以上，突出就业优先导向

城镇新增就业指标方面，2004年首次提出要“新增城镇就业900万人”，此后该目标从未缺席，2017-2019年新增城镇就业目标是1100万人以上，2020年为900万人以上，2021年-2022年恢复至1100万人以上，2023年上调至1200万人左右，今年新增就业目标为1200万人以上，目标略有上调。

城镇调查失业率涵盖农民工等城镇常住人口，能更全面反映就业状况。2018年—2019年该目标均为5.5%左右，2020年是6%左右，2021年-2023年年均为5.5%左右，今年调查失业率目标也是5.5%左右。

2024年政府工作报告表示，就业是最基本的民生，要突出就业优先导向，加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度。落实和完善稳岗返还、专项贷款、就业和社保补贴等政策，加强对就业容量大的行业企业支持。2024年政府工作报告表示，预计今年高校毕业生超过1170万人,要强化促进青年就业政策举措，优化就业创业指导服务。扎实做好退役军人、农民工等群体就业工作，加强对残疾人等就业困难人员帮扶。

10.大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力

今年政府工作报告部署的第一项任务是大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。报告称，充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率，不断塑造发展新动能新优势，促进社会生产力实现新的跃升。

新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。区别于传统生产力的主要方面，新质生产力在于通过不断创新科学技术、资源配置方式、生产组织形式等，创造出更高效率的生产力水平，创新驱动体现在新质生产力发展的全过程。