中央政治局会议强调重点人群就业 “二十四条”举措着力解决结构性矛盾

中共中央政治局9月26日召开会议。会议强调，要守住兜牢民生底线，重点做好应届高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭等重点人群就业工作，加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶。

就业是最基本的民生。但目前，我国存在结构性矛盾和重点人群就业压力。

《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（下文简称《意见》）近日印发，分七个部分提出二十四条，促进高质量充分就业。

这将是未来一段时期指导就业工作的顶层设计。

就业与经济增长、物价、国际收支一起，是判断宏观经济常用的四大指标。《意见》针对推动经济社会发展与就业促进协调联动提出五条内容，特别提出“强化宏观调控就业优先导向”。

今年1—8月，我国就业形势总体稳定，全国城镇调查失业率均值比上年同期下降，但青年失业率季节性上升。《意见》强调问题导向，针对着力解决结构性就业矛盾、完善重点群体就业支持体系，推出五条内容。

明年1月1日起，渐进式延迟退休改革将落地实施，扩大社会保障范围是改革的重要配套。《意见》再次提出重要举措，对招用超过法定退休年龄劳动者的，支持用人单位按规定参加社会保险。

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提高发展的就业带动力

《意见》在总体要求之外，提出了推动经济社会发展与就业促进协调联动、着力解决结构性就业矛盾、完善重点群体就业支持体系、健全精准高效的就业公共服务体系、提升劳动者就业权益保障水平、凝聚促进高质量充分就业的工作合力共六个部分二十四条。

其中，推动经济社会发展与就业促进协调联动位列首位，包括强化宏观调控就业优先导向、增强现代化产业体系就业协同性、支持各类经营主体稳岗扩岗、提升区域协调发展就业承载力、培育就业扩容提质新动能等五条。

《意见》提出，把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，纳入国民经济和社会发展规划，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，提高发展的就业带动力。

在每年各级政府工作报告中，设定来年经济发展目标时，一般都包括新增就业岗位或城镇调查失业率两项就业指标，可见就业在宏观政策中的重要性。

“促进高质量充分就业是一个关乎民生、发展和安全的重大经济社会发展目标。”中国劳动和社会保障科学研究院研究员刘燕斌表示。

“正如《意见》指出的：就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。要坚定不移贯彻新发展理念，更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标。”刘燕斌告诉21世纪经济报道记者。

市场是就业的主渠道，保企业就是保就业。《意见》提出，综合运用财政支持、税收优惠、金融支持、社会保障等政策，引导各类主体更好履行稳岗扩岗社会责任。

复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授章元近日撰文指出，我国的财政和货币政策侧重于给企业减税，提供财政补贴以及信贷支持，但这些政策对于吸纳就业能力更强的中小民营企业以及服务业企业的激励效果不显著，因为它们的纳税和固定资产投资本来就不多，面临的主要是用工成本问题。

“研究发现，社保缴费率下降1个百分点可以推动服务业就业占比上升0.135个百分点。在就业优先战略导向下，宏观财政政策应该向社保倾斜，通过直接降低用工成本激励企业创造更多就业岗位。”章元写道。

《意见》还提出，培育就业扩容提质新动能，并针对数字经济、绿色、康养三个就业新领域提出了举措，比如，“支持平台经济健康发展”“积极发展节能降碳、环境保护、生态保护修复和利用等绿色产业”“发展银发经济”等。

着力解决结构性就业矛盾

结构性就业难是我国就业长期以来的深层矛盾。《意见》从提高教育供给与人才需求的匹配度、健全终身职业技能培训制度、拓宽技能人才发展通道等方面提出了举措。

由于产业结构和需求结构的变动，我国建筑业、传统商业等领域吸纳就业能力减弱，一些新兴行业则面临劳动力供不应求。

德勤中国公司发布的《产业数字人才研究与发展报告（2023）》预测，我国数字人才总体缺口2500万~3000万人；教育部等部门发布的《制造业人才发展规划指南》预测，2025年我国新能源汽车人才缺口达103万人，其中新能源汽车售后服务人才缺口超过80万人。

这种结构性就业矛盾往往与其他发展问题相纠缠。南方科技大学副校长金李接受21世纪经济报道记者专访时曾指出，智能制造企业不少都在二线或三线城市，比如南通、常熟等，非常缺人，但很多大学生宁愿呆在一线城市，存在地域上的错配。

破解这些矛盾，往往需要战略层面的布局。《意见》提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，加快形成一批服务融通、政策贯通、渠道畅通的就业集聚区和增长极。教育科技人才一体谋划也是战略性举措，有利于破解经济社会发展的痛点、卡点。《意见》提出，适应新一轮科技革命和产业变革，科学研判人力资源发展趋势，统筹抓好教育、培训和就业。

重点群体就业难是当前我国就业存在的突出矛盾。《意见》从拓展高校毕业生等青年就业成才渠道、做好退役军人就业服务保障、拓宽农村劳动力就业增收空间、完善困难人员就业援助制度、优化自主创业灵活就业保障制度等方面提出了举措。

其中不乏创新性举措，比如“有条件的地方可对到位于县乡中小微企业就业的高校毕业生加大政策支持力度”“推出一批适应乡村全面振兴需要的新职业”“扩大新就业形态劳动者职业伤害保障试点，保障新就业形态劳动者对平台劳动规则的知情权、参与权”等。

全面取消在就业地参保户籍限制

《意见》提出，扩大社会保障覆盖面。对此，《意见》延续并丰富了一些近期出台的新政策。

党的二十届三中全会提出，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

《意见》则提出，推动用人单位及职工依法参加社会保险，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保障制度，全面取消在就业地参保户籍限制。

我国流动人口已达3.76亿人，占到了全国总人口的四分之一。据报道，截至今年8月，除了北京等个别城市对灵活就业人员参保仍有户籍要求，全国其他城市，包括超大城市都出台了灵活就业人员的参保政策。

比如，上海市从2023年5月1日起，符合条件的外省市户籍灵活就业人员可参加上海市职工基本养老、职工基本医疗保险。

在9月24日国新办发布会上，人力资源和社会保障部副部长李忠介绍，我国企业职工基本养老保险已实现全国统筹，城乡居民养老保险制度统一实施，多层次社会保障制度体系基本建立。基本养老保险参保人数达到10.74亿人。

李忠还介绍，将进一步完善企业职工基本养老保险全国统筹，研究扩大年金制度覆盖范围的政策措施，在全国推开个人养老金制度。

9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议审议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（下文简称《决定》）。

李忠介绍，对于超过法定退休年龄的劳动者，《决定》首次从法律层面对保障其基本权益提出要求，规定用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

《意见》再次丰富了对超过法定退休年龄的劳动者权益保障的范围，规定“支持用人单位按规定参加社会保险”。

现实中，用人单位返聘已退休人员时，往往不再为其缴纳社会保险，退休人员也不再自己缴纳社会保险。增加如此规定，有利于落实“鼓励职工长缴多得、多缴多得、晚退多得”的养老保险激励机制。

“老龄社会的人们必须规划‘长钱’，例如年轻时拿出一部分资金锁定老年期生活消费用度，包括社会保险、商业保险以及养老基金等。”中国老龄科学研究中心原副主任党俊武告诉21世纪经济报道记者，“对于漫长的老年期，多一个资金池意味着将来多一个保障。”

“高质量充分就业意味着，劳动者的劳动报酬随着经济发展而同步提高，职业素质不断增强，劳动关系与职业安全不断改善，社会保障水平持续提升，劳动权益得到更好保障。这表明，促进高质量充分就业是一个动态的、不断推进、持续提升的过程和目标，而不是静止的、一蹴而就的。”刘燕斌说。