一线城市全面“房票化” 房地产调控工具再升级

3月26日，深圳市住建局印发《关于规范城市更新实施工作的若干意见》，对深圳市城市更新工作的规划指标、用地管理、税收优惠、融资支持等方面进行规范。其中提到，建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。

此前，广州已经出台《广州市房票安置实施方案》，北京市通州区和上海市金山、青浦两区也已发布房票政策。至此，四个一线城市均已启动房票政策。

不少二三线城市更是从2022年起就对房票政策进行探索。

房票是被征收人的原房屋被拆迁后，房屋征收人根据原房屋价值评估出具的可用于购买商品房的“代金券”。一般来说，房票限定用于购买政府指定的商品房、保障性住房，直接引导拆迁补偿资金流入楼市。

在我国推进大规模棚户区改造中，房票曾发挥过重要作用，后一度退潮。近几年，城中村改造规模的扩大，以及楼市去库存的迫切性，又促使房票重出江湖。

但与早先相比，如今房地产的政策环境和市场格局都发生了变化，房票所承担的功能也有所不同。分析人士指出，随着四个一线城市均明确对房票制度的探索，房票将成为未来落实楼市政策的重要工具。

图片来源：本报记者 梁远浩 摄

退潮与重启

房票安置并不是新生事物。从2005年开始，我国部分城市就尝试给拆迁户发过房票。2015年，棚改货币化浪潮之下，很多城市跟进推广。到2018年，棚改退潮，房票也随之“隐退”。

房票最近一次引发广泛关注是在2022年。当年，郑州发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，其中包含对房票安置的诸多支持性措施。

根据该文件，在棚户区改造中选择房票安置的，由征收人给予安置补偿权益金额8%的奖励，作为房票安置政策性奖励，同时以现金方式奖励被征收人3个月的过渡费。

同时，被征收人使用房票所购买的商品住房，不计入家庭限购套数。

郑州推进房票安置的背景在于，郑州市于2022年推出安置房建设工作三年行动方案（2022—2024年），房票安置将在该行动中发挥助力作用。

2023年，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，并召开电视电话会议进行部署。

随后，各地纷纷对城中村改造、城市更新等工作进行部署，房票也越来越多地被采用。

2024年1月，广州市正式印发《广州市房票安置实施方案》，成为首个实行房票安置的一线城市。同年，上海市金山、青浦两区开始实施房票安置。北京市通州区则于2024年7月发布关于房票安置的征求意见稿。

自2024年9月以来，深圳住建局曾多次表示正在研究房票可行性。2025年深圳市政府工作报告指出，稳步实施城中村改造，加大城市更新项目盘活力度，稳妥有序实施房票安置制度。分析人士指出，随着深圳此次强调建立房票制度，该项制度有望快速落地。

据中指研究院统计，2024年以来，全国有逾90个城（区）鼓励采用房票安置方式对拆迁安置户实施安置。

助力去库存

房票制度重启的背后，有两个重要背景。

其一是旧城改造范围的扩大。在2023年的基础上，去年城中村改造进一步扩围，从部分大城市扩围至300多个城市，实施城中村改造项目1790个。今年，“加力实施城中村和危旧房改造”仍是一项重要任务，这也为房票安置提供了空间。

其二是楼市去库存的紧迫性。根据国家统计局的数据，截至今年2月末，全国商品房待售面积接近8亿平方米，同比增长5.1%。再算上在建规模，库存更为庞大。

相比通过市场消化的传统方式，通过房票安置的手段进行去库存，效果更加显著。

一方面，在使用期限上，按照各地出台的相关政策，房票的有效期大多为一年。虽然部分城市规定了回购条款，但这仍然能够在短期内为楼市提供额外购买力。

另一方面，在使用范围上，不少城市规定房票只能在所在行政辖区内使用，这对于辖区内的商品房去库存，将有积极效果。

按照《北京市通州区房票安置实施方案（试行）》，持票人可在“房源超市”内选购一套安置房。纳入“房源超市”的项目，主要是位于通州区的商品房项目。

通州区住建委表示，通过将在售房源纳入房票安置“房源超市”，可以进一步去库存，提升通州区楼市活力。具体而言，鉴于通州区剩余安置房源以二居室和三居室为主，房票安置能加快二、三居室去化库存。

实际上，建立“房源超市”是房票安置中的重要内容，不少城市对“房源超市”中的房源进行动态调整，既能助力楼市去库存，又能满足被安置者的多样化需求。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，旧改通过房票进行安置，而不是建设安置房，就实现了“控制增量、优化存量”的政策目标，即将安置需求与存量去化结合起来。

地方政府热衷于房票安置的另一个原因，还在于此举能在一定程度上减轻财政负担。与货币化安置相比，房票安置能够使政府部门不必在短期内大规模举债，并背负债务负担。同时还能减少安置房建设的其他财政支出。

硬币的另一面

但在房票安置的实施过程中，要想实现效果最大化，仍需解决诸多问题。

李宇嘉表示，在房票安置中，一个重要的制约因素是，纳入“房源超市”的项目，未必能精准匹配被拆迁居民的需求。尤其是对比货币化安置，被拆迁居民在房票安置中的选择范围相对有限。

因此一直有专家建议，在房票安置中，允许在本城市内跨区域使用房票，从而使购买力更多地流向市场。

对于开发商而言，房票安置虽然能够起到去库存的效果，但资金回收周期长、监管严格的问题，仍会影响其积极性。

华南某大型房企相关负责人向21世纪经济报道记者表示，按照正常的商品房销售流程，房屋签约后，经过贷款审批等程序，项目公司在两个月内即可获得房屋的全部款项。但在房票安置中，房票的款项多是分批次支付的，周期最长可达两年以上。

他还表示，房票制度对资金监管非常严格，会增加资金回收的不确定性。此外，地方财政的宽裕程度，也会影响开发商对房票制度的信心。

去年10月，郑州市住宅与房地产业协会发文，号召全市房地产开发企业参与房票安置工作。这份文件强调，房票对应的资金，“都能够及时、足额予以兑付”，请开发企业放心接受房票。

文件还称，对落实政策不力的企业，其不良行为将记入信用档案。

尽管尚未实现尽善尽美，但一线城市全部探索房票制度，释放的信号意义不可忽视。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，四个一线城市均已明确对房票制度的探索，是全国城中村改造以及货币化安置中的重要事件。这充分表明各地对房票工具的认可，也意味着房票成为今年各地推广和落实的重要工具。

他还指出，房票政策充分体现了各地对住房消费的大力支持。尽管去年各地也在积极推进房票政策，但市场形势已发生了根本变化，即房地产市场已步入止跌回稳和向好发展的新阶段。此时房票功能的发挥，将激活更多购房需求，体现了对住房消费的大力支持。