行政法专家赵鹏点赞广东法治化营商环境 地方政府不断用创新举措回应市场主体需求

“看遍东南西北中，投资创业来广东。”一串串鲜活的数据，反映出广东经济发展的活力。

广东经营主体总量突破2000万户，企业超920万户，均居全国第一。2025年，全省新设外资企业3.6万家、增长38.7%，实际利用外资1126.6亿元、增长11.3%。

这背后，是广东努力打造法治化营商环境，进而给企业投资兴业提供稳定预期。早在2020年，广东在全国率先出台《广东省行政检查办法》，对行政检查进行源头性规范。2022年3月，广东率先出台《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》，进一步创新包容审慎新型监管方式。2025年2月，广东出台《广东省非现场执法管理办法》，最大限度减少对企业经营的干扰。今年年初，广东印发《广东省2026年优化法治化一流营商环境工作方案》，提出试点“无事不扰”清单，深化“综合查一次”改革，探索“企业安静生产期”监管模式，加强“粤执法”平台建设应用等举措。

对于广东的制度建设，中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏在接受21世纪经济报道专访时表示，广东经济社会的发展要求进一步规范行政权力，地方党委、政府不断用创新举措回应市场主体的需求。

赵鹏是我国行政法学权威专家，曾参与多部法律法规立法研究，并参与编写《中国营商环境发展报告（2026）》。他在专访中谈到了规范行政检查活动、探索行政程序立法、敏捷治理数字经济等话题，强调广东在打造法治化营商环境方面的探索，为其他地方推广乃至全国立法提供了经验。

赵鹏。资料图

确保政府执法规范透明可预期

《21世纪》：去年3月到今年3月，全国开展了为期一年的规范涉企行政执法专项行动，取得显著成效。如今，专项行动所形成的经验正在被制度化，各地不断形成务实有效的制度安排。广东在规范涉企行政执法方面的经验，给下一步健全规范涉企行政执法长效机制带来了哪些启示，涉企执法规范化建设的重点是什么？

赵鹏：广东经验的重要启示在于，我们需要将政府行为全面纳入法治轨道。当前，国家层面立法实现了对行政许可、行政处罚、行政强制等行为的规范。这些行为都是行政机关作出的、对企业权益会产生具有法律约束后果的行为，我们认为它们影响很大，需要立法统一规范。

对于行政检查，过去我们认为它是一种过程性的、并不在法律上设定企业义务的活动，因而未给予足够的重视。但事实上，过于频繁地检查显然会对企业正常生产经营活动产生事实上的干扰；检查过程中即时提出的、未在最终执法文书中体现出来的各种管理要求，对企业生产经营成本的影响也不可小觑。广东意识到对这一活动进行规范的重要性，率先通过立法将其纳入法治轨道，为国家层面的统一规范积累了地方经验。

涉企执法规范化建设的核心，是确保政府执法活动规范、透明、可预期地开展。既通过执法活动有效遏制各种违法投机行为，构建公平竞争的市场环境，保护经营主体和消费者的合法权益；又确保执法活动严格依照既定法律和程序展开，从而引导企业形成稳定的预期。

《21世纪》：政府的行政行为有很多种，近年来，关于行政程序立法的学术研究成为行政法领域的“显学”，这样的立法被认为有助于把所有的政府行为全面纳入法治轨道。你觉得地方在行政程序立法上可以怎样先行探索？

赵鹏：行政程序立法的基本原理在于，行政管理的实体性要求在不同行政管理领域如治安、市场监管、税务等有非常大的差异，难以通过统一立法进行规范。但是，不同行政机关实施相关行为应当遵守的程序，有很多共通之处，可以在类型化的基础上统一规范，将政府行为全面纳入法治轨道。

我国目前尚未制定统一的行政程序法，但在规章制定、行政许可、行政强制、行政处罚等重点领域已经有统一立法。在这些行政活动之外，还有大量的行政活动缺乏统一的规范，这就为地方探索提供了空间。

在规则制定层面，国家虽然已经对规章制定程序有立法，但对规范性文件的制定程序还缺乏统一的规范，且这一领域很多地方已经通过前期的合法性审查积累了较充分的经验，可以通过地方层面的行政程序立法将其制度化。广东在这方面一直是走在全国前列的，比如说，广东早在2004年就通过政府规章的形式出台了《广东省行政机关规范性文件管理规定》，对规范性文件的制定程序进行统一规范，在全国率先确定了行政规范性文件的前置审查制度。2020年又重新制定了《广东省行政规范性文件管理规定》，对相关制度作了进一步的修改完善。

在总结规范涉企行政检查相关经验的基础上，统一规范行政调查检查活动，这样就可以将现场性的检查和非现场性的其他调查和信息收集活动统一纳入规范。早前也提到过，2020年广东就在全国范围内率先以省政府规章的形式出台《广东省行政检查办法》，为全国法治政府建设提供了经验。

对行政许可、行政强制、行政处罚之外的其他具体行政行为，在提取公因式的基础上规定通用性的程序，这方面地方还可以有更多探索。

让数据多跑路，让企业少跑路

《21世纪》：规范和优化行政行为，对于打造法治化营商环境至关重要。近年来，广东致力于做到审批备案数量最少、政务服务速度最快，2025年，891项省级涉企审批备案事项办理时间全部实现全国最优。当然，压减不必要的行政审批，让企业办事更加便利化“没有最好，只有更好”，下一步靠什么不断提升便利化程度？

赵鹏：我理解的行政审批备案领域的改革关键就是三句话，“事项压减、流程优化、标准透明”。

就事项压减而言，广东已经取得了非常好的成效，未来主要需要巩固实践良好的改革成果。对于那些已取消、下放、合并且实践良好的审批备案事项，需要在制度层面固化，特别是杜绝变相增设许可和隐形备案。

就流程优化而言，现在的基本思路也非常正确，即打通跨部门数据壁垒，让数据多跑路，让企业少跑路。这样就可以极大地推进各个部门之间的程序并联，提升效率，同时减少企业繁琐的申报、减轻证明负担。未来，可以以《政务数据共享条例》的实施为抓手，进一步巩固、推进相关工作。当然，在这个过程中，需要同步加强个人信息保护、数据安全责任等方面法律的实施，统筹发展和安全。

就标准透明而言，还有提升空间。目前来看，行政审批涵盖的范围很广。绝大部分审批活动的标准已经相当规范，企业需要满足哪些法定条件、准备哪些材料，大多在网上有公示，审批标准的透明化做得不错。但是，还有部分行政许可类审批事项，行政机关对于企业是否满足法定条件有一定裁量权，可能滋生寻租空间。对此，可以借鉴行政处罚领域制定裁量基准的做法，对法律、法规、规章关于行政许可条件、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤销、撤回、注销等原则性规定进行细化、量化并对外公开，既更好地引导企业去满足法定要求，又确保政府权力行使的透明、可预期。

与产业密切协商基础上的敏捷治理

《21世纪》：广东是数字经济发展的前沿，人工智能、低空经济、新一代信息技术等产业发展方兴未艾。广东已提出加快出台数据条例、人工智能发展促进条例、低空经济发展条例，加强未来产业立法前瞻研究与储备，强化新赛道新领域制度供给。你认为下一步应如何提升行政机关面向数字经济的监管和服务能力？

赵鹏：这里面的问题，我想可以分为两类：一类是诸如低空经济、海洋经济发展所需要的法律和监管框架。这本质上是一个在法治轨道上推进改革的问题，因为它们主要涉及对现行空域管理、海域管理等领域的立法和监管框架进行改革。如果我们能够探索一套行之有效的管理方案，统筹发展和安全，并通过法律法规将其制度化，收益将是巨大的。对此，一个鲜活的经验就是药品管理领域的探索。我们的创新药近年来实现爆发式增长，与我们在法治轨道上推进药品审批体制机制改革有着非常密切的关系，比如，引入药品上市许可持有人、专利链接、附条件审批等制度。我想这是其他产业监管改革可以借鉴的。

另一类则是人工智能、数据经济等新兴领域。人是被其使用的工具所塑造的，革命性的工具一定会带来人与人交互关系的变化，需要法律和监管框架的调适回应。当然，当下人工智能带来的巨大挑战在于它发展得太快了：去年生成式人工智能带来的主要问题还是生成不准确、侵犯他人权益、影响公共认知的内容。今年的智能体则已经能够自主操作账户、实施能够产生法律后果的行为。这些问题所需要的回应方案有着巨大的差异，在此背景下，我觉得，可以尝试探索一套“原则规定+试验性规制”的回应方案，即立法规定得原则一些，避免技术快速发展而导致其过时；监管部门在原则指引下探索引入监管沙盒等规范方案，在与产业密切协商的基础上试验相关监管规则，成熟后再将其推广。

规范行政权力助推经济社会发展

《21世纪》：中国政法大学法治政府研究院近日发布了《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2025）》，这是国内较权威的对主要城市法治政府建设情况开展的第三方评估。今年，广东参与评估城市的表现如何，有何亮点？

赵鹏：以广州、深圳为代表的广东城市，在我们2025年度的评估中表现亮眼。但我更想说的是，在我们的观察中，广东十多年来在法治政府建设方面一直表现稳定、亮眼。其背后原因在于，当地经济社会的发展不断提出进一步规范行政权力的要求，推动政府不断推出诸如规范行政检查等创新举措；与此同时，意识到经济社会发展对更高水平法治的要求，地方党委、政府也更加重视将法治政府建设放在事业发展全局中统筹谋划，在推动中心工作、解决重大疑难问题时更加注重运用法治的方式。未来，我们也期待广东进一步打通这种法治建设的正向反馈循环，为扎实推进法治化营商环境建设提供源源不竭的动力。