西安之外，陕西再造新增长极

21世纪经济报道记者 凌晨 西安报道

陕西的区域经济叙事，过去很长时间只有一个主角——西安。它是省会，是国家中心城市，是陕西科教、人口、产业、交通和开放资源最密集的地方，也是陕西参与全国城市竞争最重要的一张牌。

过去多年，“做强西安”几乎就是陕西提升能级最直接的路径。但当强省会走到一定阶段，很多问题也逐渐浮出水面。

比如，数据显示，2026年上半年，西安市实现地区生产总值6509.14亿元，按不变价格计算，同比增长1.1%。

一城挑大梁的另一面，则是高依赖度和高波动风险。于是，榆林被推到了更靠前的位置。

近日，陕西省政府官网发布了《关于推动城市高质量发展的实施意见》（下称《意见》），其中提到“提升西安、榆林‘双极’驱动力”。

值得一提的是，2025年12月召开的陕西省委经济工作会议，也提到全面实施“双极带动、多点支撑、三区协同”战略。

从省委经济工作会议，到省政府工作报告，再到省委全会审议通过专项意见，“双极带动”不只是一个区域发展口号，更是陕西重新校准经济增长版图的一次系统安排。

这背后，是一个现实判断：西安仍然要做强，但陕西不能只靠西安；榆林不能只做能源基地，而要成为真正意义上的省域副中心和重要增长极。

一个负责科创、开放和国家中心城市能级，一个负责能源革命、产业转型和陕北支撑。所谓“双极”，表面看是给榆林提升地位，深层看则是陕西对过去“西安单核带动”模式的一次修正。

西安仍是龙头

陕西要打造“双极”，并不意味着西安的重要性下降。恰恰相反，在新的区域战略中，西安仍是陕西最重要的龙头。

《意见》提出，全面提升西安国家中心城市能级，着力打造陕西省高质量发展强劲增长极。同时，牢牢把握发展功能定位，高质量建设西咸新区，着力建设西安国家中心城市副中心、西安—咸阳一体化发展先行区、西安都市圈重要增长区域。

这说明，陕西不是要削弱西安，而是要重新定义西安。

陕西省决咨委委员、西北大学经济管理学院教授白永秀对21世纪经济报道记者表示，过去，西安更多承担的是“集聚”功能。高校院所、科研平台、先进制造业项目、人口、资本等资源，都向这座省会城市集中。对陕西来说，这种集聚是必要的。没有西安，陕西很难在全国城市竞争中形成足够高的关注度；没有西安，陕西的新能源汽车、航空航天、半导体、文旅等产业名片，也很难形成全国影响力。

白永秀指出，强省会模式也有边界。当资源持续向省会集中，西安当然会更强，但全省其他区域能不能同步变强，是另一个问题。事实上，陕西内部有非常鲜明的区域差异：关中科教和制造业基础较强，陕北能源资源优势突出，陕南生态资源禀赋明显。如果西安只是不断吸附资源，而不能把创新、产业、开放能力向外输出，强省会就可能变成“强吸附”，而不是“强带动”。

因此，西安的问题不是不够强，而是需要更会“带”。

从这个角度看，西安在“双极”格局中的角色正在发生变化。它不只是陕西经济总量最大的城市，也不只是一个省会资源集聚平台，而要成为全省创新能力、产业组织能力和开放能力的输出端。

强省会走到今天，陕西真正的考题已经从“把西安做大”，变成“让西安带得动”。

榆林走向前台

如果说西安是陕西长期以来最强的城市名片，那么榆林则是近些年陕西区域经济中最无法被忽视的变量。

过去，外界看榆林往往先看到煤炭、油气、煤化工。它是典型的资源型城市，也是陕西能源工业的压舱石。榆林被写入“双极”，首先是对现实经济分量的承认。

《2025年陕西国民经济和社会发展统计公报》解读中提到，西安、榆林经济总量占全省GDP近六成，“双极带动”作用明显。

数据显示，2025年西安市地区生产总值约1.39万亿元，榆林市地区生产总值约7501.06亿元。粗略计算，两市在全省地区生产总值中占比超58%。

当一个城市已经具备这样的经济体量，它就很难再被简单视为普通地市。

白永秀对21世纪经济报道记者表示，西安和榆林不是同质竞争，而是两种完全不同的经济结构。西安以高科技、装备制造、科教资源为主要优势，榆林则以传统能源、现代能源化工和能源转化为主要优势。二者产业结构差异很大，因此不存在简单的层级竞争关系。

白永秀认为，西安和榆林的“双极”关系，更多是互补关系。西安和榆林是不同产业、不同功能之间的互补。西安偏科教、高端制造，榆林偏能源、能源化工和资源转化。

陕西把榆林放到“重要增长极”和“省域副中心城市”的位置，本质上是在承认陕西全省也需要一个能够分担增长压力的第二极。

但榆林“上桌”，又不能只靠煤。资源给了榆林总量，也给了榆林压力。

对资源型城市而言，最大的风险恰恰来自路径依赖：周期好的时候，能源价格和大项目可以托起增长；周期一旦转向，产业结构单一、创新能力不足、城市功能偏弱等问题就会集中暴露。

白永秀表示，榆林自身要突破能源依赖，发展能源化工、能源装备、能源科技、现代农业和文化旅游，提升城市功能。“西安研发、榆林转化”不能简单化，榆林应围绕自身产业需求，面向全国组织科研和转化资源。这也是榆林成为“第二极”的真正看点。

如果只看资源，榆林只是陕西的能源腹地。如果能把能源资源转化为产业组织能力、技术转化能力和城市带动能力，榆林才可能成为陕西北部真正的增长极。

换句话说，煤炭给了榆林今天的体量，但能源与产业革命才决定榆林明天的位置。

如何协同发展

陕西“双极带动”真正的问题并不在于两个城市各自有多强，而在于它们能不能连接起来，协同发展。

“城市与区域发展相互依存、彼此推动。根据各地区发展基础与条件，合理分工、优化发展。发达地区强化竞争优势，发挥辐射带动作用，帮助其他地区培育新增长极。以核心区为抓手，也可带动周边城市发展。”陕西省社科院研究员张宝通对21世纪经济报道记者表示。

张宝通认为，西安有高校院所、科研平台、硬科技企业、金融和开放通道，榆林有能源场景、工业基础、资源资本和转型需求。两者看起来互补，但互补不等于协同。真正要形成区域经济新格局，必须把西安的科教优势和榆林的能源优势接成一条链。这条链可以概括为：西安研发，榆林转化，全省配套。

这个逻辑已经在政策和实践层面出现雏形。

《意见》中提到，要促进三大区域高效协调联动。推动西安科教与榆林能源互补合作、互促双强。

据2026年8月底陕西日报报道，依托跨市域协同机制落地，秦创原榆林创新促进中心累计储备转化项目428个，集聚科技型企业15家；西安交大创新港与榆林建立常态化对接机制，2026年上半年榆林登记技术合同140项、成交额3.0亿元。

这些细节之所以重要，是因为这说明“双极”不能停在地图上，必须落到项目、企业、技术合同和产业场景里。

对西安来说，最大的考验是科研成果能不能走出高校、院所和开发区，进入更广阔的产业场景。

榆林恰恰有这样的场景。能源化工转型、低碳技术应用、煤基新材料开发、氢能储运、固废资源化利用，都不是实验室里就能完成的事情，需要大规模工业场景验证，也需要企业主体和资本投入。

对榆林来说，最大的考验是资源资本能不能转化为创新资本。如果只是继续上资源类大项目，榆林的经济总量仍然可能很大，但增长质量和抗周期能力未必真正改善。

只有把西安的科研、人才、金融、平台资源引入榆林的产业中，榆林才可能从“资源输出地”转向“技术转化地”和“产业升级地”。

这也是“双极带动、多点支撑、三区协同”的真正含义。

白永秀表示，“双极”不是陕西新的“两城独大”，而是两个动力源。“多点”不是简单照顾其他城市，而是让宝鸡、咸阳、渭南、延安、汉中、安康、商洛、铜川等城市在不同产业链和区域功能中找到位置。“三区协同”也不是口号，而是关中、陕北、陕南之间围绕能源供给、科技创新、生态保护、产业配套和开放通道形成新的分工关系。

陕西省“十五五”规划纲要明确提出，协同推进关中科技赋能创新升级、陕北能源革命转型升级、陕南生态优先绿色升级。

这意味着，陕西“双极”真正要回答的，不是西安和榆林谁更重要，而是两个更深层的问题：省会城市的创新能力，能不能变成全省的产业能力；资源城市的财富积累，能不能变成长期的增长能力。

如果这两个问题能够破题，陕西区域经济才有可能真正从“单核时代”，走向“双极带动、全域协同”的新阶段。