中央经济工作会议定调“双碳”：不可能毕其功于一役，尽早转向碳排放总量和强度“双控”

21世纪经济报道记者王晨 北京报道  中央经济工作会议12月8日至10日在北京举行。会议强调，要正确认识和把握碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。

目前党中央、国务院成立的碳达峰碳中和工作领导小组，已经组织制定碳达峰碳中和“1+N”政策体系。“1+N”政策体系中的核心文件——《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（简称《意见》）、《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），已于10月底相继发布。

冶金工业规划研究院总工程师李新创告诉21世纪经济报道，接下来，能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域和钢铁、石化化工、有色金属、建材、电力、石油天然气等重点行业碳达峰实施方案或将在1-2年间陆续发布；此外还有科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核、财政、金融、价格等一系列支撑保障政策将陆续制定发布，加快构建完善碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。

此次会议也为上述领域的政策体系构建、工作推进划出重点。会议再次强调《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出的五大工作原则，即全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则，并且专门强调了要“坚持节约优先，实施全面节约战略”。同时，会议还强调要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。

再次强调实施全面节约战略

会议强调，要坚持节约优先，实施全面节约战略。在生产领域，推进资源全面节约、集约、循环利用。在消费领域，增强全民节约意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。要增强国内资源生产保障能力，加快油气等资源先进开采技术开发应用，加快构建废弃物循环利用体系。

近年来，节约优先的战略部署屡被强调，尤其是在“双碳”目标提出后其战略高度又有所提升。2020年12月21日发布的《新时代的中国能源发展》白皮书就对于坚持节约优先的能源发展战略工作做出了总结：节能目标责任得到进一步强化、节能法规标准体系在不断健全、节能政策机制在进一步完善。

《意见》作为“1+N”政策体系的纲领性文件，明确将“坚持节约优先”作为重要基本原则，强调要“把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略”。《方案》则将“节能降碳增效行动”列入“碳达峰十大行动”，并在工业、城乡建设、交通运输等重点领域进行了全面部署。可见节能对实现碳达峰、碳中和目标的重要作用。

下一步，如何将节约优先战略从产业环节传导到公众领域，或将成为各部门面临的重点工作。消费领域节约战略的全面推动，也将进一步提升产业、企业对于节约节能的重视程度。国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏告诉21世纪经济报道，“十四五”节能减污降碳的约束性指标将陆续分解到各地区，地方将在2022年交出“两碳”工作第一年度的“答卷”。

他表示，各地区将陆续出台碳达峰实施方案，推动地方梯次有序达峰，北京等碳排放已经基本稳定的地区将进一步降低碳排放，产业结构较轻、能源结构较优的地区将率先实现碳达峰，产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区将与全国同步实现碳达峰。

尽早向碳排放总量和强度“双控”转变

会议明确提出，要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要狠抓绿色低碳技术攻关。同时，要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

柴麒敏告诉21世纪经济报道，“双碳”战略实施将在2022年正式进入“提速轨道”，但同时我们也应该认识到实现“双碳”目标并非一蹴而就，而是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，主要得依靠创新驱动，实现高质量“控碳”。

根据国家《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，到2025年单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，非化石能源消费比重达到20%左右等约束性目标将分解落实到地方，以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度将逐步建立，“三线一单”生态环境分区管控体系、规划环评、项目环评都将纳入温室气体排放控制等政策要求，碳排放环境影响评价等重点工作将在2022年进入试点示范的核心阶段，全国碳排放权交易市场建设将稳步推进。应对气候变化相关工作存在的突出问题、碳达峰目标任务落实情况等将纳入生态环境保护督察范畴。

此外，会议还提到要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

相关目标与工作路径设置的科学性问题将是碳达峰碳中和工作面临的一项长期挑战。李新创表示，要抓紧摸清行业碳排放现状，夯实碳排放的统计核算和盘查基础，重点提高碳排放核算数据质量，为科学核定企业碳排放量和排放强度、健全绿色标准体系和信息披露体系、完善碳排放信息报送和共享机制、完善碳排放权交易制度提供支撑和决策参考。