新业态用工权益保障政策观察②：北京完善灵活就业社会保险制度，福建等地开展职业伤害保障试点

南方财经全媒体记者 李润泽子 21世纪经济报道记者 郭美婷 实习生 古宇星 广州报道

2022初，上海、安徽、陕西等地纷纷出炉维护新就业形态劳动者劳动保障权益的政策文件。

事实上，在去年人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》）后，各地“小试牛刀”并不鲜见。21世纪经济报道记者梳理近30个省级行政区发布的文件发现，这些文件大多以“关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见”命名，整体框架趋同，部分规定细节上存在地域差异。

各地不断补齐劳动者权益保障短板，逐步完善社会保障制度。例如，北京提出稳定长期在京实际就业的“平台网约劳动者”和“平台个人灵活就业人员”可按规定参加本市职工基本养老、基本医疗和失业保险；山西将全面取消灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制；福建等多地在全省范围内积极组织开展职业伤害保障试点。

受访专家表示，劳动者权益保障要与就业形势、经济发展协调配合，当下应建立权益保障的底线并补齐短板。在未来的治理中，逐步推动机制系统协调。

逐步破除社保缴纳户籍门槛

随着人口流动的加剧，劳动者跨地、跨城乡就业愈发普遍，已然成为了当下主流就业方式。“互联网+”时代到来，新业态的蓬勃发展，吸纳了大量劳动者。

根据国家信息中心统计发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年平台带动的就业人数约为8400万人，同比增长约7.7%。

由于就业形态灵活化，劳动者缴纳社保面临不少难点，其中户籍是需要跨越的门槛之一。

“由于历史原因，我国社会保障制度是基于户籍制度不断建设和完善的，户籍也已在社会保险制度建设过程中深深打上了烙印。”华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师，上海市劳动和社会保障学会副会长钟仁耀表示，现有社会保险制度在地区之间、城乡之间仍然存在着壁垒，这带来了巨大的不公平。

《指导意见》提出，各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开。

在21世纪经济报道记者梳理的各省份文件中，均提及放开户籍限制，具体规定方面略有不同。

上海在今年1月公布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》中提到，要结合本市实际，研究积极创造条件逐步放开外省市户籍在本市灵活就业人员参加本市基本养老、基本医疗保险户籍限制的可行性。

而在山西等地发布的文件中指出，将全面取消灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制。

中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇向21世纪经济报道记者介绍，应人社部等八部委联合发布的《指导意见》的要求，各地都在积极探索外地户籍本地参保职工社保的方案。

但对于特大型城市而言，短期内全面开放外地户籍灵活就业人员参保限制存在不少难点。

“在实践中，各地的社保参保缴费情况与该地区的福利待遇资格相关联，如入户籍、购房资格、购车摇号资格等等，特大型城市的福利待遇供求关系紧张，全部放开户籍参保难以实现。”娄宇说。

因此，首都经济贸易大学中国新就业形态研究中心主任张成刚表示，特大城市放开灵活就业户籍限制是一个循序渐进的过程，也需要城市管理部门综合考虑，统筹兼顾，做出相应的决策。

推进职业伤害保障试点

近年来，新业态劳动者（如外卖骑手、快递员）交通事故事时有发生，职业伤害风险成为新业态从业人员面临的主要社会风险之一。但由于劳动关系等原因，新就业形态劳动者在面临着职业风险时，职业伤害保障不充分。

以外卖骑手为例，根据中国新就业形态研究中心2021年开展的一项调查，外卖骑手的工伤保险参保率仅为14.3%。

张成刚解释，这主要是因为在当前的制度设计下，工伤保险参保以存在劳动关系为前提，而以外卖骑手为代表的平台灵活就业人员目前无法加入工伤保险。

为了让新就业形态劳动者获得更全面、更有力、更有温度的工伤保险保障，《指导意见》明确，强化职业伤害保障，推动建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制，鼓励出行、外卖、即时配送、同城货运等行业企业,提升灵活就业人员多层次保障水平，防范化解劳动者职业伤害风险。

值得注意的是，上海专门提到，鼓励平台企业通过参加职工互助专享保障、通过购买人身意外、雇主责任等商业保险，提升平台灵活就业人员保障水平，形成多样化、多层次的职业伤害保障体系。

强化职业伤害保障成为健全劳动保障制度的需求和支持新业态健康发展的需求，而开展职业伤害保障试点是其中十分重要的举措。

在2020年5月出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，已明确开展新业态从业人员职业伤害保障试点。在21世纪经济报道记者梳理的多份相关文件中也提到，组织开展国家平台灵活就业人员职业伤害保障试点工作。

例如，福建规定，按照国家制定的平台灵活就业人员职业伤害保障试点方案，以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，在全省范围内积极组织开展职业伤害保障试点，采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。

天津提出，深入开展平台灵活就业人员职业伤害保障研究，密切跟进国家人社部职业伤害保障制度设计进度。积极对接试点地区制度运行情况，积累借鉴试点工作经验。

人社部也于2月22日表示，今年将支持灵活就业健康发展，开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点，推出一批规范化零工市场。

张成刚表示，职业伤害险试点出台后，应该充分利用职业伤害试点过程，认真评估新职业伤害险政策效果，详细分析职业伤害保险组织模式的交易成本和实施难点，为未来新就业形态职业伤害险大面积铺开做好准备，也为新就业形态从业者参加、享受其他社会保险险种提供借鉴。

钟仁耀认为在工伤保险缴纳方面，根本上要突破现有法律、法规和制度的障碍。

而基于目前单位缴费主体难以认定这一事实，他建议，建立一个新业态经济领域的工伤保险基金，只要采用这一用工方式的企业都应该参加缴费。“根据发生工伤事故概率大小，实行不同的缴费标准；并根据过去发生工伤事故情况，对缴费标准实行上下浮动；根据新业态用工劳动者人数确定具体的缴费金额，并采用季度缴费方式。”

未来怎么走

目前，从国家到地方层面都已出台了维护新就业形态劳动者劳动保障权益的文件。未来，应如何进一步落实新业态用工政策、提升劳动者劳动权益保障水平？

多位受访专家表示，明确界定不完全符合确定劳动关系的判断标准十分重要。

上海江三角律师事务所主任、中华全国律师协会劳动与社会保障法委员会副主任陆敬波提到，即便各个地方省市已经出台相关的文件，但对于新就业形态用工方面的认识以及规范治理总体而言仍然处于初级阶段，在这一阶段许多的政策需要进一步探索、细化方能落地，其中许多法律问题还没有定论。

“这不是短期能完成的，因此需要地方政府及有关部门能大胆探索创新。例如，可否考虑把不完全符合认定劳动关系型的用工争议，在处理程序上参照劳动争议；实体上则可充分利用民法上的公平原则，追求实质公平，做出裁判的时候适当地往劳动者方面做一些倾斜的保护。”陆敬波说。

而在钟仁耀看来，在人们的传统认知中，法律、法规和制度的主要保护对象是具有正常劳动关系的劳动者。这也导致法律、法规和制度突破困难重重，步履艰难。

“我们应该进一步认清新业态就业的本质，在思维和认知方式上有所创新，突破现有框框、打破既定概念界限。只有改变对新业态就业的认知，才能改革和完善法律、法规和制度，从根本上彻底解决这一问题。”钟仁耀说。

中国社会科学院法学研究所社会法室副主任王天玉提出，应逐步推进新就业形态的劳动者劳动权益保障水平提升。劳动者权益保障要与就业形势和经济发展协调配合，当下应把权益保障的底线建立并且补短板。“这是第一步，不是终点。在未来的治理中，要推动机制系统协调，多部门配合，多地区探索。以探索获取反馈，总结经验，不断往前走。”

基于上述两步的探索，王天玉认为最终应推进劳动法律结构框架的改变，单独区分劳动形态。

娄宇建议，政府和各级工会组织应当积极探索新就业人员组建和参加工会的方案，就算法规则、薪酬分配方案、工作绩效评价等等劳动条件和劳动待遇方面的事项开展集体协商，协调劳资博弈力量的不平等。

同时，他还认为平台企业应当为新就业形态劳动者提供职业发展规划，完善转岗渠道，同时提供转岗培训和学历提升激励措施。

张成刚则表示，对于个别平台中，新就业形态从业者劳动报酬、休息休假受到侵害的情况，平台方应该加强对合作商管理，政府部门也应加强劳动监察。