政府工作报告要求完善灵活就业社会保障政策，全国两会代表委员热议平台用工劳动关系立法认定

21世纪经济报道记者 王俊 南方财经全媒体记者 吴立洋 北京报道

十三届全国人大五次会议3月5日在京开幕。

关于灵活就业用工政策有新表述。政府工作报告提到，完善灵活就业社会保障政策,开展新就业形态职业伤害保障试点。

这并非是国务院政府工作报告首次关注灵活用工领域的劳动权益保障问题：2019年政府工作报告提出，加强对灵活就业、新就业形态的支持。2020年政府报告指出，我国包括零工在内的灵活就业人员数以亿计。2021年政府工作报告提出，支持和规范发展新就业形态，加快推进职业伤害保障试点；继续对灵活就业人员给予社保补贴，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。

近年来，平台经济的快速发展衍生出外卖送餐员、网约车司机、代驾员等灵活用工形式。据国家统计局发布的数据显示，2021年我国灵活就业人员已经达2亿人左右，劳动关系多元化成为当前劳动力市场发展的显著特征。

但与此同时，新就业形态从业者劳动关系认定难、职业保障缺失等问题也得到社会的广泛关注。随着2021年7月人社部、最高法等八部委联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），以及多个省份出台地方性新业态劳动者权益保障政策，平台从业者基本劳动权益逐步得到落实。

但另一方面，《指导意见》及相关地方性政策属于政策性规范，并不具有法律的强制性。对此，多位全国两会代表委员就完善我国灵活用工法律制度建设提出建议与提案，以期在法律层面进一步解决新业态从业者劳动关系认定、权益保障等问题，完善我国新就业形态用工法律体系建设。

劳动关系多元化催生法律政策需求

“劳动关系多元化趋势的形成在全世界范围内是普遍现象，我国劳动关系多元化趋势的形成不仅有市场经济体制转型等客观原因，还与经济全球化、劳资力量对比以及政府劳动法律规范等有着深刻的联系。” 全国人大代表、辽宁大学副校长杨松在《完善我国灵活用工法律和政策的建议》中对此进行了分析。

她认为，当前劳动关系多元化有利于企业灵活用工以及降低用工成本，有利于解决大量就业，有利于增强我国经济的整体竞争力，也适应了我国社会主义初级阶段的基本国情。

但另一方面，新就业形态也存在着劳动关系认定困难、从业者权益保障困难等问题，多位人大代表与政协委员在其建议和提案中指出，应针对新业态劳动者的工作特点，尽快完善相关立法，保障其基本劳动权利。

全国人大代表、北京金融法院立案庭副庭长厉莉在《关于发展新就业形态保障从业人员合法权益的建议》中表示，我国现行的劳动法体系是以传统就业模式为应用场景构建的，而新就业形态与传统就业模式有显著不同，套用现行法律解决实际问题就会面对理论和实务的双重困境。

厉莉建议称，应持续深入调研新就业形态，在总结规律特点的基础上，出台适应新就业形态发展的劳动法律制度；此外，新就业形态的就业领域、就业方式、从业人员的范围在不断丰富，变化与创新是其重要特征，在完善新兴劳动法律制度建设的同时，相关政策也需要持续跟进，动态供给，及时调整，以满足发展需要。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙则更为关注对劳动法的补充和完善，他在《关于尽快修改劳动法对“新业态劳动者权益保障”进行专章规定的提案》中提出，应尽快修改我国劳动法，补齐劳动立法短板，对“新业态劳动者权益保障”进行专章规定，将新业态劳动者劳动权益保障作为特定职业类型，纳入劳动法的保护范围。

聚焦劳动关系认定

在当前的新就业形态从业者劳动权益中，劳动关系认定往往被认为是最为关键的问题，多项从业者劳动权益的落实需要在劳动关系确立的基础上展开。多位受访两会代表和委员指出，部分新业态从业模式已经从原来的“组织+雇员”模式向现在的“平台+个体”模式转变，灵活就业、平台就业的发展，使原来的“标准劳动关系”发生变形，导致了多重劳动关系的建立。

皮剑龙指出，按照我国现行劳动法规定，劳动保护针对的是劳动法规定的劳动者，一般是指与用人单位签订了劳动合同建立劳动关系或者存在事实劳务关系的职工。“但灵活就业、平台就业等新业态人员的大多数，往往被定义为劳务关系而非劳动关系，从而不受劳动法的调整和保护。”他说。

2021年7月，人力资源和社会保障部、最高人民法院等八部委联合印发了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出“符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。”

此外，21世纪经济报道记者梳理发现，当前已有近30个省份发布新就业形态劳动者权益保障政策文件，各省市根据自身情况出台政策，积极探索互联网平台用工领域的管理路径。

但在实践应用中，劳动关系认定难题仍是当前处理新就业形态矛盾纠纷时最主要的问题之一：一方面，由于劳动关系不确定，新就业形态从业者处于弱势地位，导致其抗风险能力低、议价能力弱；另一方面，劳动仲裁和司法机关也缺乏相应的依据。

杨松在提案中建议，在原劳动和社会保障部出台的《关于确立劳动关系有关事项的通知》基础上，结合《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》精神，通过修订《劳动合同法》等来确立非标准劳动关系（灵活用工）的法律地位，通过立法确认我国多元化劳动关系的具体类型以及认定标准。

皮剑龙也表示，需要在劳动法中明确新业态用工属于新型劳动关系，符合确定劳动关系情形或非全日制用工情形的，企业应当依法与劳动者通过书面合同等形式明确双方权利义务；个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，应按照民事法律调整双方权利义务。

落实劳动权益保障

劳动关系的认定是规范新就业形态用工的基础，受访代表和委员均表示，还需从完善社会保险制度、保障休息时间等方面落实相关从业者的劳动权益。

“灵活就业人员的社会保险，无论参照城镇职工的企业职工社保，还是城乡居民社保，都可以通过修法强制缴费参加，但是需要政府承担起制度设计和督促缴费的更多责任。”杨松表示。

她进一步提出，当前人社部已在推进职业伤害保障制度试点，浙江、广东等省也在探索推进单独购买工伤保险制度，这都是适应劳动关系多元化趋势，将工伤保险独立、将劳动关系与社会保险解除绑定的政策实践：“建议延续这一政策思路，为灵活就业人员量身打造一套企业负担公平合理、从业人员可以灵活自由选择待遇保障层次的社会保险制度。”

厉莉则建议完善符合新就业形态从业人员的参保和缴费方法，通过运用"大数据"和"互联网+社保"探索建立适应新就业形态从业人员的社会保险制度；同时，鼓励保险企业推出适应新就业形态从业人员的商业保险产品，降低起售门槛，灵活缴费方式，丰富养老、意外伤害等保险产品的供给。

皮剑龙则在提案中表示，劳动法要赋予新业态劳动者在平等就业、最低工资、工作时间与休息时间、基本养老保险和医疗保险等方面的基本劳动权利：“尤其是针对新业态劳动者的工作特点，在劳动安全保障上，对以出行、外卖、配送、货运等行业的平台企业要普遍建立职业伤害保险制度。”

在企业责任方面，他认为平台企业应主动完善算法规则的制定程序，通过职代会等民主管理方式，保障劳动者的知情权、参与权。