建设全国统一大市场 加强金融、传媒、劳动者密集型行业经营者集中审查

21世纪经济报道 记者黄婉仪，王俊 广州，北京报道

全国统一大市场的顶层设计新鲜出炉。

4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）公开发布。

强化反垄断与反不正当竞争是《意见》的重点内容，其中大篇幅提到强化制度、规则、监管来推动加快建设全国统一大市场，包括维护统一的公平竞争制度、推进市场监管公平统一、进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。

在“有效市场，有为政府”的工作原则中，《意见》提及“强化竞争政策基础地位”。对此，国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林在接受21世纪经济报道记者采访时分析指出，我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定性作用就是让价值规律、竞争规律和供求规律在资源配置中起决定性作用。虽然竞争政策只是经济政策的一个组成部分，但是相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础甚至是优先的经济政策。

严格开展公平竞争审查

何谓全国统一大市场？《意见》称，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

立破并举，完善制度，这是建设全国统一大市场的一项工作原则。

《意见》指出，从制度建设着眼，明确阶段性目标要求，压茬推进统一市场建设，同时坚持问题导向，着力解决突出矛盾和问题，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我小循环。

“全国统一大市场一直是我国市场化改革的重要目标。”中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟在接受21世纪经济报道记者采访时表示，国务院早在1980年发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》便强调要打破地方封锁和部门分割。由于央方关系复杂、各地发展不平衡、绩效考核导向等原因，条块分割的问题在我国长期存在。 

“全国统一大市场意味着市场在一国空间内对资源配置起决定性作用，只有彰显市场机制核心的竞争政策在各类政策协调的过程中处于基础地位，才能更优地实现有效市场与有为政府的结合。”韩伟指出。

因此，维护统一的公平竞争制度、强化反垄断和反不正当竞争执法对于加快建设全国统一大市场尤为重要。

王先林指出，反垄断、反不正当竞争是为了使竞争更公平更健康，保障市场的统一，防止分割封锁，体现了有效市场与有为政府的结合。强化竞争政策，反垄断和反不正当竞争，既是市场经济的内在要求，也是各国的普遍做法。

不过，韩伟也提及目前全国统一大市场面临的阻力，“阻力部分源于各地出台的干扰市场有效竞争的政策文件，比如市场准入方面的不当限制。公平竞争审查主要针对政府抽象行为，结合我国转轨现状，加大这方面的执法力度更为迫切，也更具挑战。”

本次《意见》多处强调“公平竞争审查”，包括要求对新出台政策严格开展公平竞争审查，完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则。

王先林表示，公平竞争审查是指竞争主管机构或其他相关机构通过分析、评价拟定的或者现行的政策可能或者已经产生的竞争影响，提出不妨碍政策目标实现而且对竞争限制最小的替代方案的行为。

“公平竞争审查制度已经被越来越多的国家采用，并被证明是约束政府权力不当行使，维护市场统一和公平竞争的有力措施，为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。”王先林进一步说道。

健全经营者集中分类分级审查制度

建设全国统一大市场，需要维护统一的公平竞争制度、强化统一市场监管执法。

《意见》中提到“研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准”“强化部门联动，建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制，统筹执法资源，减少执法层级，统一执法标准和程序，规范执法行为”。

以反垄断执法中典型的经营者集中为例，《意见》特别提到，完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。

韩伟认为，对于经营者集中，我国采取的是事前审查制度且一直由中央执法，由于执法资源有限，这方面执法压力一直很大。

事实上，近年来掀起互联网反垄断监管风潮中，以收并购为重要内容的经营者集中成为反垄断执法的重点领域。从2020年末开始，互联网领域经营者集中已成为反垄断监管重点。21世纪经济报道记者梳理发现，2021年互联网领域共有85件违法实施经营者集中被处罚案例。2022年1月，市场监管总局再次公布对13起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，多家互联网巨头在列。

韩伟表示，目前建立的普通案件和简易案件区分模式一定程度上提升了执法效率，下一步可探索部分简易案件如何向地方分流，具体分流机制的构建可以结合特定指标进行分类分级。此外，不同行业的区分，也是优化经营者集中反垄断审查工作机制过程中可以关注的视角。

值得注意的是，《意见》还提到“加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查”。

“涉初创企业和劳动密集型行业的集中交易，近年已引发全球多个反垄断辖区的关注。”韩伟对此分析称，初创企业往往代表市场的创新活力，反垄断执法可能会关注收购方是否为了避免未来受到初创企业的有力约束而提前实施扼杀性收购，进而降低包括创新竞争在内的不同维度的竞争水平。劳动市场的竞争问题近年也逐步引起各国重视，除了互不挖角、竞业禁止等相关的反竞争协议，集中交易对劳动市场的影响也引发关注。疫情影响下劳动就业问题更为突出，针对劳动密集型企业，如何基于反垄断执法逻辑予以适当考量也是当前各国面临的重要问题。

王先林认为，由于初创企业的竞争潜力无法反映在营业额或市场份额的标准之中，因而就容易逃脱目前的反垄断事前审查。加强对初创企业经营者集中的反垄断审查，有利于防止大型平台企业凭借资本优势无序扩张，扼杀创新企业。