江西省数据条例公开征求意见：聚焦公共数据体系构建，探索建立容错免责机制

南方财经全媒体记者 李润泽子 实习生 童佳轩 广州报道

为推动数字经济、数字社会发展，江西省近日就《江西省数据条例》向社会公开征求修改意见（以下简称征求意见稿）。

《征求意见稿》对公共数据体系、分级分类以及平台建设等进行了规定，同时提出推动非公共数据共享，鼓励非公共数据向公共数据汇聚。此外，《征求意见稿》还提到将聚焦数据开发利用，鼓励数字经济监管模式创新，探索建立容错免责机制。

受访专家告诉21世纪经济报道记者，此次发布的《征求意见稿》是方向性的制度安排，整体内容全面，在包括公共数据授权运营机制等内容上规定详细，但仍有不少细节亟需确认。

数据立法热潮来临

数字经济时代，数据作为关键生产要素，已成为继土地、劳动力、资本、技术后全球竞争的新赛道。

目前，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等陆续落地施行，我国已初步搭建起了数据立法框架。

而在近日发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中则提到，要加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。

近两年，各地也相继出台与数据相关的条例（包括大数据条例、数据条例、数字经济条例），推动数字经济、数字社会发展。

据21世纪经济报道记者不完全梳理，福建、山东、天津、安徽、吉林、山西、海南和贵州等已出台针对大数据发展应用的相关条例，河南、广东以及浙江等也已出台数字经济相关条例，而深圳、上海、河南与重庆等也已出台了数据条例。

在华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕看来，数据是数字经济发展的核心要素，因此各个省份均在开展相关探索。

“目前，国家层面关于数据管理主要关注安全，如《数据安全法》《个人信息保护法》等。”马颜昕表示，对于如何利用好数据，则成为了地方探索的主要方向，这与国家的规范形成了一定分工。因此，地方层面上出台了大量与数据相关的条例，希望平衡数据安全和数据利用。

在此背景之下，《江西省公共数据管理办法》于今年3月1日正式实施，同时近期《江西省数据条例》也向社会公开征求修改意见。

据悉，征求意见稿根据《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律、行政法规，结合江西省实际制定。征求意见分为八章六十条，对于公共数据、非公共数据、数据要素市场、数据开发利用、数据安全以及相关法律责任有明确要求。

重塑公共数据体系

在公共数据方面，虽然江西此前已出台《江西省公共数据管理办法》，在此次的《征求意见稿》中也再次用专门篇幅对公共数据作出规定，涉及公共数据体系、分级分类等内容。

值得注意的是，《征求意见稿》第七条提到，医疗卫生、养老服务、文化教育等涉及个人信息和隐私的公共数据经过匿名化处理后无法识别特定个人且不能复原的，应当向全省统一的数据共享交换平台汇聚，推动公共数据开发利用。

同时，《征求意见稿》第十三条还规定，公共数据和管理机构应当加强公共数据应用的管理，并及时向省数据资源管理部门反馈公共数据应用成效。

对此，上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳认为，《征求意见稿》中关于公共数据的规定，是对于公共数据体系的重构。

“除分级分类、目录和平台建设等其他省市条例中常见的条款外，《征求意见稿》第七条提到，涉及隐私数据，需去标识化之后才能进行数据的归集，其本质缩小了公共数据归集的范围，体现了对个人信息的尊重，这在其他省市数据条例中是较少提及的。”她表示。

而针对《征求意见稿》第十三条所提出的公共数据利用中的成效反馈机制，范佳佳指出，从数据的采集到利用再到成效的反馈汇报，构成了公共数据利用的闭环链条，该条款对公共数据体系在一定程度上进行了重塑。

在非公共数据的共享方面，《征求意见稿》第十七条规定，鼓励自然人、法人和非法人组织将其合法获取的电子商务、停车泊位、物流运输等非公共数据依法向全省统一的数据共享交换平台汇聚，加强公共数据和非公共数据深化融合。

在中国人民大学商学院教授、数字经济产业创新研究院院长姚建明看来，《征求意见稿》中提及的相关行业非公共数据能对公共数据更好赋能。但从整个社会的角度上讲，要想做好数据的治理、管理和交易，从公共数据入手更加贴近实际情况。

范佳佳也认为，将所有数据向同一平台汇集是一个美好的愿望，但由于诸多实际原因，目前只能限制在“鼓励”层面上。

“非公共数据的利用涉及诸多内容，且其与公共数据的概念和权益范围并不完全相同。在上述条款中并未明确体现如果数据的持有人或控制人将数据向公共平台汇聚，其能获得的收益。”对此，范佳佳建议，在鼓励背后的具体配套激励措施也应当跟上。

探索建立容错免责机制

在数据的开发利用方面，《征求意见稿》第四十至四十二条详细阐述了江西在工业、农业和服务业这三大产业的数字化转型内容。

从国家层面来看，近年来国家愈发重视数字经济发展。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，明确指出要加快建设数字经济、数字社会、数字政府，其中发展数字经济位于首位。2022年初，《“十四五”数字经济发展规划》正式印发，要求产业数字化转型要迈上新台阶。

“《征求意见稿》在结合本省特征的同时，也与国家形势密切联系。”范佳佳解释，作为老工业基地、人口大省和农业大省，江西省发布的数据条例对国家提出的如工业互联网、现代农业和服务业数字化等典型数字化场景分别进行了细化和扩展。

姚建明认为，产业数字化是数字经济的后半场，将成为未来发展的一个大方向。“自数字技术兴起后，近些年数字产业化发展迅猛。而农业作为江西的重要产业，如果能将农业和工业、服务业关联起来，可以发挥产业数字化的最大价值。”

在探索数字经济监管模式方面，《征求意见稿》提出建立数字经济创新创业容错免责机制，对新技术、新产业、新业态、新模式等探索实行沙盒监管等包容审慎监管措施。

对此，姚建明表示，作为数字经济的后半场，产业互联网未来亟需发展新技术，探索产业的新业态、新模式，政策需要为产业互联网创新留出一定的容错空间。

其中，多位专家提到“沙盒监管”是该条例中较为特殊的内容。据了解，沙盒监管作为传统监管方式的有益补充，是一种针对技术创新的柔性监管制度。该制度起源于英国，目前美国、德国、日本等20多个国家和地区正在金融、汽车、能源等领域积极推进实施。

此外，马颜昕还告诉21世纪经济报道记者，虽然其他省市的数据条例中并无相关规定，但不少省份的数字经济条例中曾出现过类似表述。

马颜昕猜测，江西此次出台的数据条例实际上是为了补齐其在数字经济促进立法上的空缺，一定程度上承担了部分数字经济条例的功能。

抢占数字经济发展的“桥头堡”

梳理发现，四川、重庆、上海等地在地方数据立法当中都曾提及“区域协同”。《征求意见稿》也明确提出要对接粤港澳大湾区、长三角数字经济相关产业发展，依托全国一体化政务服务平台加强与其他省、自治区、直辖市交流合作，共同促进数据共享和数字认证体系建设，促进数据有序流动和开发利用，推动电子证照等跨区域互认互通。

马颜昕表示，数字经济的一大特点是跨区域性，即信息高速公路在数字时代的一次资源的重新分配。他强调，江西通过对接粤港澳和长三角，是希望在数字时代抢占桥头堡。

“通过将发达地区的数据传输到欠发达地区进行处理的方式，欠发达地区可以通过数字经济的方式来实现弯道超车，发展自己的优势。”马颜昕补充。

范佳佳持有不同看法，她认为江西属于内陆地区，与粤港澳和长三角在地理位置上存在一定的距离。该条例可以反映出，江西正在试图参与两大经济圈的建设，并想发挥一定作用，但是如何具体能发挥作用目前仍不明确。

整体来看，征求意见稿内容全面，特点明显。马颜昕表示，以公共数据授权运营为例，《征求意见稿》将公共数据授权运营限制在特定的非开放类的公共数据上，同时也规定了包括收费等相关的机制，规则具体详尽。

但相比之下，《征求意见稿》在数据交易方面的论述，在受访专家看来仍存在争议。

《征求意见稿》第二十八条明确指出数据具有可交易性，自然人、法人和非法人组织可以依法使用、加工、交易其合法取得的数据。法律、行政法规或者当事人另有约定的除外。

“在多地数据条例中，并未明确将数据交易的对象就直接界定为'数据'，而是使用数据产品或者数据服务产生的财产权益可以交易的表述。原因在于国家立法尚未明确数据是否存在权利。如果数据不具备权利，则在数据交易中交易的并非数据本身，而是数据产品所产生的财产性权益。”马颜昕解释。