出行合规｜网约车聚合平台如何定性？多地将其参考电商平台予以监管

科技出行系列报道之九

21世纪经济报道记者 钟雨欣 北京报道

编者按：

据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网约车用户规模达4.05亿，占网民整体的38.5%。在网约车行业中，聚合平台又被称为“平台的平台”，以自身的流量优势在众多网约车服务商和用户之间架起桥梁。近年来，多家互联网巨头试水聚合模式，改变了过去“一家独大”的格局，行业竞争愈发激烈，引发市场关注。

值得注意的是，目前法律监管政策仍存在一定空白，如何给聚合平台定性，如何厘清聚合平台与网约车平台的权利和责任，相关平台应如何开展合规实践……种种问题仍存在一定争议，亟需进一步明确。

自2022年12月起，南财合规科技研究院将聚焦聚合出行领域推出系列报道，以期从不同维度对行业发展的机遇、挑战、监管治理面向进行拆解分析，推动行业规范持续健康发展。

据交通运输部公布的相关数据显示，网约车监管信息交互系统11月共收到订单信息5.08亿单，其中通过聚合平台完成的订单达到1.28亿单，占到当月全部网约车订单的25.2%，超过四分之一。

聚合平台已经成为网约车行业的重要组成部分，但如何给聚合平台定性、如何厘清聚合平台与网约车平台的边界等问题，一直以来仍存在争议。

多位专家在接受21世纪经济报道采访时表示，聚合平台将大量网约车平台汇集起来，形成规模运力，并利用自身的流量优势打造入口，以解决获客难题。考虑到聚合平台的运营模式，将其参照电子商务平台进行监管，已逐渐成为共识。

中国式聚合平台具有特殊性

2021年，网约车市场风云再起。滴滴出行App下架之后，以高德、百度、美团等为代表的聚合平台抓住窗口期争夺市场份额，打破了过去“一家独大”的格局。聚合平台通过汇聚多家网约车平台的方式, 向用户提供 “一键全网叫车“的服务，又被称为“平台的平台”。

广州交通与互联网研究专家苏奎指出，网约车聚合平台是中国特色的互联网产品服务。“放眼海外，严格来说，没有和中国式聚合平台性质完全相同的平台。”

“比如RideGuru，消费者可以在上面获得乘车信息，包括价格比较和等待时间等等。它更像是一个出行信息的搜索引擎，而不负责网约车服务的可得性。”苏奎介绍。

“另一个更有名的平台是谷歌地图，它不负责交易，平台内只有经营者信息，而并没有经营者，也就是说它并不是一个电商平台，仅为消费者提供各种信息的比较。比如你想要用优步的服务，这个时候会跳转到优步的APP上。这是和国内聚合平台本质上的区别。”苏奎指出，国内聚合平台以流量变现为目标，而海外类似的平台往往是由小型初创公司来运营，很难有流量优势，而是通过自身的技术优势为消费者提供便利。

国内聚合平台的运营模式大致可梳理为：乘客输入出行起点与目的地，聚合平台经营者将乘客需求发送至第三方网约车平台的对接系统，网约车平台经营者回传预估价格等相关信息；乘客按需选择履约的网约车平台，相应的平台进行派单，从而确认网约车车辆及驾驶员；网约车驾驶员接送乘客至出行目的地；订单完成后，乘客向网约车平台经营者支付费用（通常为聚合平台代收），网约车平台经营者开具发票。

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松表示，聚合平台本身不直接从事客运服务，而是主要提供“交易撮合”，为网约车平台提供流量入口，将网约车平台的经营信息、交易信息等进行展示，撮合网约车平台和乘客的供需信息。

“聚合平台的出现促进了国内网约车市场的竞争，为中小平台与网约车租赁公司提供了更多选择，但目前针对聚合平台的法律法规政策还存在一定空白，网约车行业的风险也容易在聚合平台集聚和放大。”顾大松说。

法律地位仍待进一步厘清

聚合平台是流量与运力的“一拍即合”，但其定性问题仍存在模糊地带。聚合平台到底算不算网约车平台？应如何进行针对性的监管？

关于聚合平台的法律地位问题，目前主要存在三种声音，其一认为应将聚合平台视作一般的居间服务者，类似信息中介；其二认为应将聚合平台定位为电子商务平台，以电商法进行约束；还有一种声音认为聚合平台本身就是承运人。

多位专家在接受采访时表示，根据聚合平台的运营模式，将其定位为电子商务平台经营者是更合适的。

中国城市公共交通协会网约车分会执行副会长邹强指出，“看一个业务的性质，重点看它的发票流、资金流、合同流、货物流是否‘四流合一’。比如，房地产公司将卖房子的金额全部计入收入，而售楼中介公司则是以收取中介费为营收的。聚合平台与之类似，获得的收入并非订单运费全额，而以信息服务费为主。”

华南理工大学副教授张全也指出，聚合平台算不算网约车平台，是否要按网约车平台的要求进行法律监管，核心是看其在运营中有无起到网约车平台的作用。

“聚合平台本质是起到提供居间信息撮合的作用：消费者选择属意的车辆，被选车辆所属的网约车公司确定运价，聚合平台并没有完全的调度权和定价权。因此，对聚合平台的法律监管要求应区别于网约车平台。”张全说。

根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益。那么，聚合平台经营者是否也需要承担承运人责任？

“聚合平台是否应履行承运人责任，目前在国内仍有争议。事实上，海外也在进行探索，比如，德国将聚合平台定义为缔约承运人，不负责具体的承运，而是把承运任务交给平台内某个具体的企业，即实际承运人。”苏奎补充道，在电商平台的基础上，聚合平台是否还有别的身份性质（如缔约承运人），还需要未来立法来厘清。

顾大松指出，聚合平台和网约车平台实际上处于网约出行交易链路的不同环节，需要采取差异化的监管模式。“网约车平台与乘客成立运输关系，网约车平台是承运人，应当按照承运人的监管规则进行监管，监管目标主要是保障运输过程的人身财产安全。聚合平台服务于用户，同时对网约车平台的信息进行展示，交易进行撮合，应当从消费者权益保护，信息匹配真实性以及交易撮合的安全效率角度进行监管。”

多地将聚合平台参考电商平台监管

“目前，全国已有多地将聚合平台参考电子商务平台予以监管，提供了有益的监管经验，值得各地参考。”顾大松介绍。

12月1日起正式施行的《济南市客运出租汽车管理条例》，首次以地方立法的形式明确了聚合平台的监管方式，将聚合平台界定为“为网约车平台与乘客提供信息中介、交易撮合服务的第三方”，应审核网约车平台是否取得经营许可，未取得的网约车平台不得接入。

《成都市网络预约出租汽车管理实施细则》将聚合平台界定为“第三方信息服务平台”，同时对聚合平台及聚合平台内入驻的网约车平台之间的责任予以明确，规定网约车平台公司承担承运人责任，第三方信息服务平台按照电子商务法等有关法律法规的规定承担相应责任。

《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合经营行为的通知》（征求意见稿）提出，聚合平台是指依托具有技术和用户优势的互联网平台，为乘客、驾驶员提供网约车线上服务，与平台内网约车企业共同提供网约车服务的电商平台。

除了监管之外，行业组织也在发挥着积极作用，推动聚合平台高质量发展。据悉，中国城市公共交通协会正在制定《网络预约出租汽车信息聚合平台运营服务规范》，同样将聚合平台定性为“电子商务平台”，重点在安全运营保障、相关方安全建设、线上服务能力、投诉和纠纷处理、资金安全与损失赔偿等方面提出行业自律规范。

值得思考的是，相比起淘宝、京东、拼多多等典型的电商平台，聚合平台是否有其特殊之处？

苏奎分析，“第一，与典型电商平台相比，聚合平台内部经营者的性质不一样。举例来说，张三和李四都在淘宝开女装店，他们俩更多的是竞争关系。而如果他们是网约车平台的经营者，且都入驻了同一家聚合平台，则在供给上更像是一个整体，需要共同协作，形成规模效应，此时他们更像是合作伙伴的关系。”

“第二，运作的模式不一样。在淘宝买东西，消费者可以直接和各店铺谈交易条件，交易效率不受影响。而在聚合平台打车，消费者不可能一家家地去问网约车平台有没有车、到车时间是多长，这样的交易效率是非常低的。这些不同之处也是聚合平台定性面临争议的主要原因。聚合平台除了是电商平台之外，还具有网约车行业的特殊性质，需要未来立法明确权责边界和监管方式等。”

“目前，相关部门对于网约车平台的监管力度是大于聚合平台的，聚合平台有低得多的合规成本。”苏奎表示，聚合平台需要着重完善筛选评估入驻平台的相关措施，不能容纳非法运营，不能利用“不对称监管”套利。此外，不能让市场的淘汰机制失灵，更不能长期、主动挑起行业恶性竞争。