全国两会观察｜代表委员热议网约车行业发展 聚合模式监管、劳动者权益保障成焦点

南财集团全国两会报道组记者 钟雨欣 北京报道

数字化的浪潮深刻地改变着出行行业。据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网约车用户规模达4.05亿，占网民整体的38.5%。2017年，聚合打车服务走入公众视野，为网约车行业历史翻开关键性一页，过去“一家独大”的格局逐渐松动，更多玩家加入到赛道竞争中。

今年全国两会期间，多位代表委员围绕网约车行业发展建言献策，关注焦点主要包括网约车聚合平台监管、新业态劳动者权益保障、巡游出租车和网约车融合发展等等。

谈聚合平台：亟需厘清责任和义务边界问题

全国人大代表、中国铁路郑州局集团有限公司郑州北车站调度车间党总支书记郅慧在接受媒体采访时表示，建议充分发挥聚合平台优势，推动网约车行业健康发展。

郅慧认为，聚合模式提高网约车获客效率，带动更多社会就业。广大中小网约车平台获客成本高，就业的容纳量有限。聚合平台是一种基于地理位置的服务平台，为乘客和网约车平台提供信息居间撮合服务，依托平台和流量优势，帮助中小网约车平台能快速获得客户和订单，大大降低了网约车获客成本，吸引了大量司机进入网约车市场，带动了就业。

她同时提到，在聚合平台发展中，一些地方将聚合平台作为网约车平台管理，未能厘清聚合平台和网约车平台的责任边界，存在责任与义务不对等现象。

因此，郅慧建议应当合理设置聚合平台的审核和安全保障义务，网约车平台继续承担由运输经营者承担的运输工具和从业人员资质审核义务。同时，聚合平台同样需要采取必要的措施，落实相关监管规定要求，有效保护乘客的人身财产安全，维护平台内经营者之间的有序竞争秩序。

此外，应当明确聚合平台和网约车平台的责任边界，实施聚合平台和网约车平台分类管理，网约车平台应承担“第一把关人”的责任，而聚合平台责任应聚焦于提供的信息服务，从而推动网约车行业健康发展。

在网约车行业中，聚合平台又被称为“平台的平台”，将大量网约车平台汇集起来，形成规模运力，并利用自身的流量优势打造入口，向用户提供 “一键全网叫车“的服务。

根据交通运输部公布的相关数据显示，网约车监管信息交互系统1月份共收到订单信息5.76亿单，其中通过聚合平台完成的订单达到1.46亿单，占比超过四分之一。聚合平台已然成为网约车行业的重要组成部分，但如何给聚合平台定性、如何厘清聚合平台与网约车平台的边界等问题，一直以来仍存在争议。

21世纪经济报道-南财合规科技研究院长期关注网约车聚合平台合规问题。多位专家曾在采访中告诉记者，目前对于聚合平台的法律监管政策存在一定空白，亟需进一步明确聚合平台的法律定位，让聚合平台与网约车平台各司其职。

21世纪经济报道记者梳理发现，目前已有多地将聚合平台参考电商平台监管。如去年12月正式施行的《济南市客运出租汽车管理条例》将聚合平台定义为“为网约车平台与乘客提供信息中介、交易撮合服务的第三方”，同时划定了审核义务的边界，规定聚合平台“应当遵守法律和商业道德，公平参与市场竞争，保证网络安全、稳定运行。网约车经营者取得经营许可后方可入驻聚合平台。聚合平台应当对接入的网约车经营者进行审核，未取得经营许可的不得接入。”

对于人、车“双合规”的审核责任则由网约车平台公司承担，上述《条例》第二十三条明确网约车经营者应当承担承运人责任，“不得向不符合条件的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务”。这与今年全国两会期间郅慧提出的“网约车平台作为第一把关人”的思路相似。

华南理工大学副教授张全表示，聚合平台本质是起到提供居间信息撮合的作用，消费者选择属意的车辆，被选车辆所属的网约车公司确定运价，聚合平台并没有完全的调度权和定价权。因此，对聚合平台的法律监管要求应区别于网约车平台。

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松也表达了类似看法。他指出，聚合平台和网约车平台实际上处于网约出行交易链路的不同环节，需要采取差异化的监管模式。“网约车平台与乘客成立运输关系，网约车平台是承运人，应当按照承运人的监管规则进行监管，监管目标主要是保障运输过程的人身财产安全。聚合平台服务于用户，同时对网约车平台的信息进行展示，交易进行撮合，应当从消费者权益保护，信息匹配真实性以及交易撮合的安全效率角度进行监管。”

值得注意的是，相比起淘宝、京东等典型的电商平台，网约车聚合平台具有特殊性。

广州交通与互联网研究专家苏奎指出，聚合平台内部经营者在供给上更像是一个整体，需要共同协作，形成规模效应。并且，聚合平台的运作模式也与典型电商平台不同，更注重交易效率。

“这些不同之处是聚合平台定性面临争议的主要原因。聚合平台除了是电商平台之外，还具有网约车行业的特殊性质，需要未来立法明确权责边界和监管方式等。”苏奎说。

谈劳动者权益保障：防范平台规避劳动关系

新产业催生新职业，随着数字经济的快速发展，网约车司机等新就业形态劳动者数量大幅增加。国家统计局相关数据显示，我国灵活就业人员已达到2亿人左右。新就业形态用工形式复杂多样，且相对灵活，给劳动者权益保障提出了新的挑战。

据媒体报道，全国人大代表，全国劳模、靖江市新桥镇德胜中心村党委书记杨恒俊通过调研发现，网约车行业发展中存在许多问题。尤其是数字经济形态的用工模式从固定向灵活转变，颠覆了传统的劳动者权益保障机制，网约车平台和网约车司机的劳动关系认定模糊，平台公司将大量劳动者排除在劳动关系之外，通过降低用工成本，在赚取巨额利润的同时，为其占领市场取得更大优势地位提供了便利。同时，网约车司机群体受关注、受关爱不够，思想政治引领缺失，利益诉求渠道不畅。

为此，杨恒俊建议：完善网约车经营服务管理部际联席会议机制，加强对网约车司机等新就业形态劳动者的合法权益保障工作的指导，切实维护网约车行业劳动领域政治安全。同时，建议修订完善《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，明确人社部门和工会职责。

一是人社部门要指导和督促符合劳动关系构成要件的网约车司机与平台公司签订劳动合同，并监督用人单位和劳动者双方依法履行法律义务和承担法律责任，加大执法力度，重点规范平台及其加盟商通过所谓协议合作等模式强迫网约车司机注册为个体工商户的行为，最大限度防范和抵制平台公司规避劳动关系，切实维护和保障好网约车司机的劳动权益。

二是明确工会履行网约车平台建会、网约车司机入会服务职能，加强网约车行业从业人员的思想政治引领。

在新就业形态劳动者权益保障方面，全国政协委员，民建广东省委会副主委、广东技术师范大学副校长许玲建议，要通过日常监管约束网络平台科学设定绩效考核制度、优化派单机制、科学确定订单饱和度，不得制定损害劳动者安全健康的考核指标、不得滥用市场支配地位随意调整计价规则，避免“过劳”等极端情形出现。

此外，要探索制定适用于新业态从业者的社会保险制度，积极推动新业态从业人员以灵活就业人员身份参保，将货车司机、网约车司机、快递员、外卖送餐员、网络主播等新业态从业人员纳入参保范围，方便新业态从业人员就业地参加社会保险。以网约车、外卖行业网络平台为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，解决新业态从业人员职业伤害保障问题。 

针对平台用工劳动关系认定难的问题，中国社会科学院法学研究所社会法室副主任王天玉介绍，现行法对劳动的分类是“从属性劳动-独立性劳动”，分别适用劳动法和民法，形成“劳动二分法”的制度框架。互联网平台用工形式灵活多样，用“劳动二分法”来解释和规制存在一定局限。

他进一步指出，“类雇员”是从属性劳动与独立性劳动之间的过渡形态，平台用工的劳务提供者符合“类雇员”要件。构建平台用工的规范体系应立足于类雇员的定位，通过“民法做加法”的进路，在平台用工合同基础上引入强制性保障机制，包括定价与报酬保障制度、连续在线时长控制制度、职业风险保障制度、纠纷申诉及救济制度等。推动制度框架实现“从属性劳动-经营性劳动-独立性劳动”的“劳动三分法”转型，更好地保障多元化的劳动群体。

谈出租车和网约车融合：根据市场需求调解供给

近年来，随着网约车行业不断发展，巡游出租车市场面临着较大压力，且二者逐渐走向叠加融合。全国人大代表，重庆市出租汽车有限责任公司第二分公司驾驶员殷其龙建议，加强巡游出租汽车和网络预约出租汽车统筹发展。

具体而言，建议修订《道路运输条例》，将所有出租汽车（含巡游车和网约车）纳入管理办法，增加各地出租汽车总量调控的指导意见，以需求调节供给，动态控制出租车总体规模，使其与出行需求相适应。明确以巡网融合的出租车为主体，以高峰间歇运力的网约车为补充，合理调控巡、网出租车结构比例。

同时，逐步建立和推动巡游车运价市场化改革。殷其龙表示，政府可每年根据城市经济发展水平、物价波动、经营成本、驾驶员可支配收入等因素设计模型，形成运价指导价，允许车企和平台在指导价的基础上，根据市场需求，进行一定幅度调整。

21世纪经济报道记者梳理发现，目前已有多地将网约车和巡游出租车同步管理。例如，《济南市客运出租汽车管理条例》将网约车纳入客运出租汽车管理，巡游车、网约车从业资格“两证合一”。

《合肥市出租汽车管理办法》也将网约车和巡游车同步纳入出租汽车管理范畴，巡游车和网约车实行错位发展、差异化经营。网约车数量依法实行市场调节。定价方式两者有所不同，巡游车运价实行政府定价或者政府指导价；网约车运价实行市场调节价，合肥市人民政府在必要时可以实行政府指导价。