汽车出海｜欧盟对中国电动汽车启动反补贴调查的九个关键问题

21世纪经济报道特约记者 钱伯彦 法兰克福报道

9月13日至23日，自欧盟宣布开启针对中国电动汽车的反补贴调查以来，中欧双方已就该问题通过官方途径进行过数次表态。

9月20日，继商务部和中欧商会之后，中国乘联会也发文坚决反对欧盟开启的反补贴调查。与此同时，欧盟将于10月5日召开的峰会文件也显示，欧盟正考虑采取有力措施，降低锂电池和燃料电池方面对中国的依赖程度。9月23日欧盟委员会执行副主席东布罗夫斯基斯到访上海时则“老调重弹”，并未释放积极信号。

至此，欧盟对中国电动汽车返补贴调查背后，到底涉及哪些关键问题？九大问题值得重点关注。

问题一，欧盟委员会具体发表了什么声明？

欧盟针对中国电动汽车的反补贴调查于9月13日欧盟委员会主席冯德莱恩在欧洲议会发表的年度欧盟咨情演讲中被首次提及。

值得注意的是，冯德莱恩的演讲内容涉及范围广泛，包括俄乌冲突、新能源计划、大通胀带来的冲击等诸多方面。虽然其中仅有不到2%的内容涉及中国电动汽车产业，但因该部分内容此前并未被披露以及冯德莱恩并未对反补贴调查的细节进行任何阐述，使得这一议题最终成为了外界关注的绝对焦点。

冯德莱恩在演讲中表示：“欧洲将不惜一切代价保持竞争优势以保护欧洲企业免受不公平竞争。目前世界市场上充斥着廉价的中国电动汽车，该些汽车的价格是通过大规模的国家补贴被人为压低，此举扭曲了我们的市场。欧洲对竞争持开放态度，但不包括逐底竞争。”

冯德莱恩在宣布开启针对中国电动汽车的反补贴调查的同时也强调：“与中国保持开放的沟通和对话渠道至关重要。（欧盟追求）去风险，而非脱钩，这也是我在今年晚些时候中欧峰会上与中国领导人会谈时的方针。”

以上内容即为欧盟委员会官方表述的全部。

欧盟委员会执行副主席兼欧盟贸易专员东布罗夫斯基斯9月23日在上海参加商业论坛时则表示：“欧盟无意与中国脱钩，但需要在欧盟的开放被滥用时保护自己。”

东布罗夫斯基斯与欧盟委员会几乎一致的表态也意味着即便中欧高层之间进行互访和对话，在短期内也难以逆转中国电动汽车出口欧洲将面临的贸易壁垒。

问题二，中国电动汽车出口欧洲将面临什么？

虽然冯德莱恩和东布罗夫斯基斯对反补贴调查的细节并未进行详细说明，但后者在接受路透社采访时曾表示“欧盟已做了许多技术工作”，这也意味着欧盟委员会对调查结果实际上已有初步结论，开启调查的主要目的在于从法律层面完善流程，即通过调查结果促使欧洲议会和欧盟理事会最终批准对中国电动汽车的惩罚性关税。

根据以往欧盟反倾销和反补贴调查的惯例以及今年新实施的《关于外国补贴扭曲欧盟内部市场条例》（下称《条例》），欧盟有权利对过去十年内的补贴行为进行调查，《条例》实施前的补贴行为调查则被限制在五年期限——虽然该条款实质上并不符合法律不溯及过往的基本精神。相当于中国电动汽车制造商2018年以来的经营细节都将被欧盟纳入调查范围。

五年的追溯期意味着2023年中国各地陆续退出新能源汽车购置补贴政策并不足以说服欧盟委员会。

特别需要提及的是，即便不将国补和地补纳入考量范围内，中国各家电动汽车制造商也绝难通过欧盟的反补贴调查。

与在WTO框架下生效的反补贴反倾销（即双反）调查主要聚焦于行政补贴不同，《条例》涉及的范围囊括税收优惠、低息贷款等诸多形式。根据柏林墨卡托中国研究中心的调查，包括中国国有银行以低息贷款形式为中国电动汽车企业进行扶持、地方政府以远低于市场水平的价格为企业提供土地、相关企业在中国产能过剩大背景下获得廉价原材料以及获得优惠政府招标等都将会成为欧盟关注的重点。

根据《条例》和以往双反的惯例，欧盟的反补贴调查结论将在15个月、最迟不晚于18个月内公布。期间欧盟将与相关企业保持密切沟通。若最终调查结果不利于中国电动汽车制造商，则相关企业大概率将面临惩罚性关税，预计税率将在15%至20%之间。

20%的数字也与此前某位不署名欧盟官员接受采访时表示的“中国电动汽车的价格比欧洲本土电动汽车便宜20%左右”的幅度相符。

目前欧盟针对中国电动汽车以及其他国家电动汽车的通行关税为10%，挪威对中国电动汽车更是免征关税。即便欧盟追加关税之后仍比美国对中国电动汽车征收的27.5%关税要低。

问题三，中方目前的回应如何？

中方表达了强烈不满，目前包括乘联会、中欧商会、商务部在内的多个协会和部门都明确表示对欧盟发起调查的反对。

中欧商会在第一时间对此表示高度关切和反对，并回应称，欧盟应客观看待中国电动汽车产业发展，而非随意动用单边经贸工具来阻止或提高中国电动汽车产品在欧发展和经营成本。欧洲市场的开放应体现在具体的行动上，并应为外国企业提供公平、公正和无歧视的营商环境。如果仅因产品来源地而做出市场排除的做法，将有违欧盟在世贸组织的承诺。

欧盟中国商会最后强调，包括电动汽车行业在内的中国企业致力于全球碳中和愿景的实现，并将为此做出不懈努力。欧盟中国商会希望欧盟政策制定者与产业界相向而行，共同为世界绿色发展做贡献。

9月14日，商务部新闻发言人表示，中方认为，欧盟拟采取的调查措施是以“公平竞争”为名行保护自身产业之实，是赤裸裸的保护主义行为，将严重扰乱和扭曲包括欧盟在内的全球汽车产业链供应链，并将对中欧经贸关系产生负面影响。

中方敦促欧盟从维护全球产业链供应链稳定以及中欧全面战略伙伴关系的大局出发，与中方开展对话磋商，为中欧电动汽车产业共同发展创造公平、非歧视、可预期的市场环境，共同反对贸易保护主义，共同致力于全球应对气候变化、实现碳中和的努力。中方将密切关注欧方保护主义倾向和后续行动，坚定维护中国企业的合法权益。

9月20日，乘联会通过微信号表示坚决反对欧盟对中国新能源汽车出口反补贴调查。

乘联会表示，中国新能源补贴在2022年底已经完全退出，而且为了公平竞争，国家要求地方在2018年底开始就不能给新能源车补贴，规范市场秩序。随后国家补贴有序退出，推动中国新能源汽车做大做强。

乘联会称，坚决反对欧盟对中国新能源汽车出口的评价，不是因为获得了巨额的国家补贴，是因为充分市场竞争下的中国产业链竞争力强。欧盟应客观看待中国电动汽车产业发展，而不是随意动用单边经贸工具来阻止或提高中国电动汽车产品在欧发展和经营成本。

问题四，欧盟是否会在压力或对话条件下取消调查？

虽然理论上存在欧盟与中国就电动汽车问题达成和解的可能性，但总体而言该可能性微乎其微。

首先，冯德莱恩选择在此次年度欧盟咨情演讲中宣布开启反补贴调查的时间点十分微妙。

此次反补贴调查的主要法律依据《条例》于今年7月12日刚刚生效。由于欧盟使用WTO框架下的双反调查较难对中国电动汽车产生制约，此次欧盟委员会特意等待《条例》生效仅两个月之际便开启调查无疑是此前已筹备多时的方案。

其次，欧盟咨情演讲中的中国电动汽车部分并非孤例。

结合上下文可知，此次反补贴调查是在《欧盟绿色新政》大框架下进行的。冯德莱恩在演讲中提及欧盟将在整个绿色转型中推行积极的产业政策，从风能到绿色钢铁行业，从动力电池到电动汽车，欧盟追求该系列行业的未来必须在欧盟被创造。此前被中国光伏行业击溃的欧洲光伏产业也被冯德莱恩作为反面案例进行批评，而欧盟整体在所有关键行业对中国实施“去风险”战略也被冯德莱恩提及——其中也包括中国对镓和锗的出口限制。

实际上，欧盟开启反补贴调查实质上已超越电动汽车产业本身，其所涉及到的贸易全球化向区域化转型的大趋势也并非汽车产业“自证清白”便能够逆转的。

问题五，欧盟内部如何看待此次调查？

令人感到遗憾的是，欧委会针对中国电动汽车开启反补贴调查一事在欧洲内部获得的支持声明显盖过了质疑声。

目前的反对和质疑声主要来自对中国市场依赖较深的德国汽车业。

德国汽车协会警告“必须考虑到中国可能出台的对应措施，仅凭反补贴调查，对化解欧洲竞争面临的挑战，无济于事。”奔驰集团则表示“自由贸易和公平竞争确保我们的富裕、增长和创新能力，保护主义措施只能起到反面效果。”德国汽车研究中心主任Ferdinand Dudenhöffer表示，德国人将成为反制措施的首要目标。如果欧洲对中国进口产品采取措施，中国绝对会做出回应。与中国决裂，将对德国汽车业造成极其严重的伤害。

但是在欧盟和各成员国的政治层面，欧委会开启调查一事并未遭到反对。

至于一向强调对华合作的柏林方面，德国经济部长哈贝克也表示“欧盟的立场是正确的。这并不是要将中国产品排除在欧洲市场之外，当怀疑存在不公平竞争时不进行干预，在政治上是不可行的。” 

问题六，中国电动汽车在欧洲市场地位和前景如何？

总体而言，中国制造并向欧洲出口的电动汽车已在欧洲站稳脚跟，甚至能够占据市场四分之一的份额，但是中国本土品牌在欧洲市场的表现则并不如意。

乘联会数据显示，2022年欧洲市场占中国汽车出口总量的26.2%、占中国新能源汽车出口总量的近一半，达到30万辆左右，相当于中国制造的新能源汽车在欧洲的市场占有率已达12%。该数字在2023年上半年进一步上升至约35万辆和约四分之一的市占率。

欧洲汽车制造商协会ACEA的数据也显示，2022年欧盟从中国进口约50万辆乘用车，其中63%为电动汽车。

汽车咨询公司Inovev的数据显示，今年欧洲销售的电动汽车之中有8%由中国制造，高于去年和前年的6%与4%。欧盟委员会估计中国电动汽车2025年在欧洲的市占率将超过15%。

不过，根据欧盟公布的数据，中国向欧盟出口的电动汽车之中超过四成来自特斯拉上海工厂，剩余六成主要集中在包括名爵、极星、Dacia等中国制造的欧洲品牌。

在将特斯拉排除在外之后，欧洲汽车制造商协会的数据表明中国制造电动汽车在欧洲的市占率约为3.7%，较2019年的0.4%已有巨大飞跃，但实际上对欧洲市场的冲击十分有限，不如欧洲品牌新能源汽车在中国6.1%的市占率。

根据毕马威综合各车企的报告，2022年中国车企对欧新能源汽车出口的头部车企分别是上汽、吉利、比亚迪、一汽、蔚来和小鹏等。其中上汽依靠名爵品牌以4.2万辆的新能源汽车出口数据不仅获得了约3%的市占率，更是多个月度在欧洲第二大市场英国与特斯拉并驾齐驱；吉利旗下的极星品牌则以2.9万辆的成绩获得2.3%的市占率。Marklines的统计数据显示，蔚来在全欧洲上半年的销量不到830辆，打通2B渠道的比亚迪同期销量约2850辆，小鹏汽车的销量更是仅有27辆。

虽然目前中国品牌电动汽车在欧洲市场仍缺乏存在感，但电动汽车市场与传统燃油车市场的差异却也提供了巨大机遇。

欧洲市场目前较为流行的廉价电动汽车为大众ID.3和现代的Ioniq系列，其售价均在4万欧元（约合30万人民币）以上。斯柯达经销商协会副主席Thomas Peckruhn就批评过，传统汽车制造商提供的紧凑型电动汽车太少了。事实上，对于德国消费者而言，市场上几乎没有任何一款售价在4万欧元以下的电动车型以供选择。

德国蓓睿适咨询认为，当中国品牌能够在2万欧元至3万欧元区间的市场立足时，欧洲汽车行业的冲击就会出现。如果中国品牌能够迅速反应，就能快速获得市场份额。

不过目前中国车企的定价策略似乎与该方向背道而驰。以慕尼黑车展上大放异彩的比亚迪为例，两款海豹定价分别为5.1万欧元和4.5万欧元。比亚迪海豚定价则为3.8万欧元，汉与唐的定价也均在6.9万欧元以上。而定位更高的蔚来ET5和ET7在德国的定价更是高达5.95万欧元和8.19万欧元，后者的价格已经明显高于奥迪的Q6 e-tron。

即便在欧盟不发起反补贴调查的前提下，中国品牌目前的定价也缺乏竞争力。

问题七，欧洲市场对中国电动汽车制造商意义如何？

虽然中国本土品牌电动汽车在欧洲市场的存在感较为薄弱，但欧盟市场在汽车出口版图中扮演了重要角色，尤其是在中国与欧盟外贸数字持续近一年的长期下跌背景下显得尤为突出。

乘联会秘书长崔东树此前发布的《2023年6月中国汽车出口市场分析》中的数据显示，今年上半年欧洲市场已占到中国新能源汽车出口数量的39.1%，超过另两大经济区域亚洲和北美洲的31.7%和11.6%。

在中国汽车的前十大出口目的国之中，俄罗斯、比利时、西班牙、土耳其、英国等欧洲国家占到半壁江山。若以今年6月的出口增速排列，俄罗斯、西班牙和土耳其均位列前五。

在今年上半年新能源汽车的出口目的国之中，比利时和英国分别以13万辆和7.76万辆位列前两名。西班牙、荷兰、法国和德国的中国进口新能源汽车数量也取得44%至143%的增长，分别为5.36万辆、2.26万辆、1.97万辆和2.65万辆。若再计算上瑞典、斯洛文尼亚、波兰等国的数据，今年上半年中国对欧新能源汽车出口接近35万辆，已超过去年全年对欧新能源汽车出口总和。

中国制造新能源汽车不仅在绝对数量上已经是欧洲市场上不可或缺的角色，在质量上也取得了长足进步。相比于去年中国对外出口新能源汽车2.4万美元的均价，更为富裕的欧洲消费者能够负担更高定价的车型，去年对欧出口高达3万美元的新能源汽车明显高于其他地区，尤其是对挪威出口的新能源汽车均价更是高达3.9万美元。

问题八，中国动力电池是否会成为欧盟的下一个目标？

在欧盟开启针对中国电动汽车反补贴调查之后，另一个随之而来的潜在矛盾焦点则是动力电池。

虽然欧盟将以何种形式对中国动力电池企业采取措施仍不得而知，但欧盟在动力电池领域的布局其实领先于电动汽车。

8月17日生效的《欧盟电池与废电池法规》就要求自2024年7月起在欧洲经济区销售的动力电池和工业电池须具备碳足迹声明和标签，尤其是数字电池护照；此外电池重要原材料的回收比例也有相关要求。

至2026年，仅有配备电池护照的动力电池才有资格在欧盟市场进行销售。

电池护照的强制推行对企业而言不仅意味着额外的管理成本以及欧盟在“绿色壁垒”上更大的权力，还要求企业对供应链、技术规格、化学成分、制造过程、碳足迹等细节上更多细节的公开透明化。

根据韩国市场调研机构SNE Research的数据，中国动力电池在欧洲的市场份额已经从2020年的14.9%上升至2023年的34%。

问题九，谁将成为此次调查的受益者？

理论上而言，欧盟直接针对中国电动汽车的反补贴调查实际上也适用于美国。在《通胀削减法案》和《科学与芯片法案》的框架内，包括特斯拉在内的美国汽车制造商同样存在明显的补贴嫌疑。

不过考虑到特斯拉在欧洲的销售主力车型Model Y为柏林超级工程本地生产，以及欧盟正与美国就《通胀削减法案》中的受补贴车型进行谈判，目前欧盟对美国开启反补贴调查的可能性微乎其微。

此外，越南造车新势力VinFast也被视为能够填补中国品牌的可能之一。VinFast首席执行官黎氏秋水在9月21日接受路透社采访时就表示，该公司计划于今年四季度向欧洲出口约3000辆VF8车型，主要交付国为德国、法国和荷兰。

虽然越南和美国已于9月12日宣布将两国关系提升至全面战略伙伴关系，但目前为止VinFast向美国的整车出口为2100辆，欧盟有望在四季度之前成为这家越南车企的最大出口市场。