21解读：地方债监管长效机制生变，意味着什么？

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道  

 中央金融工作会议10月30日至31日在北京举行。会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

而在此前，监管部门关于长效机制的提法是“完善防范化解隐性债务风险长效机制”。这意味着长效机制出现了细微变化，记者采访了解到，可能有以下几重变化：防范化解风险的地方债务类型不仅包括隐性债务，还包含经营性债务等非隐性债务，强化全口径监管；可能会有更多部门参与化债，形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架；推动央地事权划分、地方税制完善等中长期改革。

“防范化解隐性债务风险长效机制”何解？

 2015年1月1日是地方债历史上的一个关键时刻。在此之前，2014年修订通过的预算法提出，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除该款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。  

 新预算法于2015年1月1日起施行，也就意味着从2015年起地方政府的举债方式只有发行地方政府债券一种，其他举债方式均不合法。但实践中，地方政府违法违规举债仍存在，尤其是通过PPP、政府购买服务、政府投资基金等新方式举债。这些债务因为并未纳入预算，被称为隐性债务。

从2017年起，隐性债务的问题引起中央重视，中央会议多次提及隐性债务风险及化解的问题。2017年7月14日-15日召开的全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

2017年7月24日召开的中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。这也是中央会议首次提出“隐性债务”一词，以此为开端隐性债务监管进入强监管时代。

2021年12月召开的全国财政工作会议指出，对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制。据记者检索，这是监管部门首次提出这一长效机制，此后财政部及中央预决算报告也多次提到这一机制。

值得注意的是，在2021年、2022年用的词是“完善”，也就是长效机制已初步建立了，但还需完善。某种程度上，2017年-2021年关于隐性债务强监管的措施可视为“防范化解隐性债务风险长效机制”的具体内容，包括遏制增量、开好前门、化解存量、强化问责、平台转型等。

其中化解存量是重中之重。据记者了解，2018年8月监管部门已完成了对隐性债务的统计。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

据记者了解，化解方式包括六类：直接安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

隐性债务存量化解的效果是显著的。2021年后，广东省、北京市等地区完成隐性债务清零。2021年11月24日召开的国常会指出，地方债务管理取得积极成效，隐性债务减少，政府总体杠杆率稳中有降。

2022年12月，时任财政部部长刘昆在学习时报上发表文章称，这些年，我们坚持底线思维，统筹发展和安全，政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%以下，地方隐性债务减少1/3以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。

新机制的方向

令市场困惑的是，在隐性债务减少的同时，今年上半年一些地方城投债券出现技术性违约，显示地方债务压力仍然较大。究其原因，隐性债务减少的同时，地方非隐性债务仍在扩张，由此导致地方政府全口径债务出现增长。

这就涉及地方债的分类。地方债可分为政府债务、隐性债务、需要关注的债务、平台公司经营性债务。各类债务概念较为复杂，但从前至后政府承担的还款责任越来越弱。

总体看，地方政府债务纳入预算管理，也被称为“显性债务”、地方政府法定债务，其管理相对规范，属于“开前门”的范畴，近年来增长较快。截至11月2日，地方政府债务余额约40万亿，相比2014增长了24万亿。地方政府法定债务的扩张导致地方付息压力增长，由此可能削弱地方对隐性债务的支持力度。

隐性债务要求“化存控增”，也是监管的重点。“10年化债”的要求叠加卖地收入大降，地方更多通过隐性债务转化为企业经营性债务、借新还旧等方式化解隐性债务，但其中可能存在虚假化债，导致隐性债务的规模偏低。

比如玉溪市曾披露，2019年7月，红塔区国资公司向上海证券交易所申请非公开发行公司私募债，用“借新还旧”的方式偿还2016年发行的债券4.97亿元，并将此视为隐性债务已化解。但按照监管部门规定，隐性债务借新还旧只是拉长期限，并不改变隐性债务余额，“新债”也要视为隐性债务。

关注类债务及经营性债务不在严监管的范畴内，导致二者增长较快。南方省份某区县债务办人士表示，对比2018年8月建立债务监测系统时，隐性债务虽未增长，但关注类债务和经营性债务增长较快。平台公司实际上以新增经营性债务的名义进行隐性债务的还本付息，但经营性债务很难达到界定标准，即对应经营性项目、经营性资产和覆盖债务本息的经营性收入。

简言之，新形势下化解地方债风险，不能只盯着隐性债务，而需关注全口径债务。今年8月时任财政部部长的刘昆在全国人大常委会作报告时表示，稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。此次中央金融工作会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，这意味着继地方政府显性债务、地方政府隐性债务之后，地方城投平台各类经营性债务也将全部纳入风险防范化解范围，即对地方债务严格实行全口径管理。

一些地方已有探索。江苏省审计厅今年7月公布的《2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》在回顾2022年工作时表示，江苏在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。

江苏省提出，各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数。地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配。

此前主要由财政部门负责隐性债务的监管，而在“防范化解地方债务风险长效机制”下，可能会有更多部门参与化债，形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架。

长期以来，地方债牵涉到中央和地方关系，一些研究认为，分税制改革下地方财力不足、地方承担过多事权是地方债形成的重要原因。与此同时，地方债务涉及财政、发改、金融监管等部门，监管政策的不统一导致了监管空白和监管套利。

但未来一段时间监管协调将会强化。今年8月时任财政部部长刘昆在全国人大常委会作报告时表示，要加强跨部门联合监管。10月央行行长潘功胜表示，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。

西部省份某财政厅债务管理处人士表示，现在主要由财政部门化解地方政府法定债务和隐性债务，工信部门负责化解拖欠款，金融监管部门和国资部门化解融资平台经营性债务。

国盛宏观的一份研报称，两个“建立”（建立防范化解地方债务风险长效机制、建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制）为首次提出，应是指后续更多从债务管理和化解机制入手，继续改革地方税制、完善地方主体税种，扩充地方收入应也是应有之义，发行特殊再融资债券等可能只是“以时间换空间”。