广州探索“城市更新”: 新旧模式转换 产业和空间“双转型”｜广州两会·南财观察

南方财经全媒体见习记者吴佳楠   广州报道

近日，广州涉及城市更新、城中村改造的新消息连连。

1月12日，广州正式批复同意《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》（以下统称《专项规划》），要求按照专项规划确定的目标和时序，分区引导、分类施策，积极稳步高质量推进广州市城市更新、城中村改造，落实城市发展战略。

1月15日，2024年广州市政府工作报告（简称《报告》）提出深化实施城市更新行动，其中包括深入实施“依法征收、净地出让”新模式，强力推进广州新中轴（海珠）、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区四大片区改造，实施200个以上老旧小区改造项目，实施50个以上旧厂工改工类微改造项目，加大城中村改造筹建保障性住房力度。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，近期广州重点在城中村改造、城市更新方面更多着墨，意味着广州在2024年将更加重视房地产新模式的打造，即通过更新和改造，为城市纵深发展创造空间，提高土地节约集约利用效率，补齐公共服务设施和住房保障的短板，推进城市空间供给、产业导入、居民公共服务和就业、新市民融入城市等协同发展，打造新时期内需导向和高质量发展的新动力。 

“报告中提及扎实有序推进城市更新，这让我感到十分期待。”广州市政协委员、广东南方软实力研究院副院长、广东卓信律师事务所高级顾问谭国戬表示，广州作为拥有千年商都，在“二次创业”过程中，需要继续保持创新姿态，其中城市更新是让“老城市焕发新活力”的重中之重，近期有关城市更新的工作安排，如推动出台城中村改造条例，深入实施“依法征收，净地出让”新模式等，都体现了城市化精细管理创新模式的新尝试。

有序推进城市更新

近年来，国内多数城市频频发布城市更新相关政策。根据中指研究院监测数据，2021年至2023年城市更新政策出台的数量均较多。2021年、2022年是各地城市更新政策出台的高峰期，年度出台的市级政策数量均在130项左右。2023年仍处于政策出台高峰期，超15个省出台了超过30条政策，超96个地级及以上城市出台了129条市级城市更新政策。

具体到广州，日前批复的《专项规划》针对统筹新增用地与存量用地资源配置，明确了分区引导、分类施策的工作时序。

规划至2025年，累计推进城市更新约130平方公里（含城中村改造70平方公里）。至2030年，累计推进城市更新约230平方公里（含城中村改造120平方公里）。至2035年累计推进城市更新约300平方公里（含城中村改造155平方公里），通过微改造、混合改造、全面改造多种方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用。

谭国戬表示，城市更新需要合法合规循序渐进，广州通过区分“城中村”、老旧小区、旧厂（工业区），采取调研摸底、分类施策、创新改造模式、制定规范性文件等循序渐进的工作步骤，正是体现城市更新改造中合规优先的法治思维，能为国内其他城市更新提供可复制性样本。

此外，立足“南建面海新城、北筑产业极点、东立综合门户、西联广佛同城、统筹山城湾海、贯通功能走廊、壮大合作腹地、强化湾区核心”这一发展策略，《专项规划》明确城市更新重点区域，实施差异化更新策略。

对此，中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任、中山大学岭南学院经济学系教授林江表示，城市更新是系统工程，针对不同区域实行不同的旧城改造思路，是规划的重要举措，并且通过城中村改造这一抓手，能够激活背后整体投融资改革，吸引更多民间资本参与城市建设，从而提升广州城市竞争力。

值得一提的是，《专项规划》还提到，广州将结合工业产业区块管理，优化存量产业空间布局，推动存量工业用地集聚化、园区化发展，鼓励低效产业用地、老旧厂房、村镇工业集聚区等存量资源更新改造。

“向旧村、旧厂要发展空间，是广州强调制造业立市、提升城市竞争力的必然选择。”林江表示，城市更新与工业建设是紧密结合的，通过制定一系列城市更新规划为切入口，恰恰能有效缓解广州传统制造业转型升级的空间问题，释放存量资源形成新空间供给，为新动能新产业留足空间，实现产业和空间“双转型”。

新旧模式交替转换 

广州分步有序推进城市更新工作正带来一定成效。《报告》指出，2023年广州新批复城中村改造项目14个，新开工12个；吸引社会资本参与老旧小区改造，开工127个、完工59个，惠及30.4万人；旧厂“工改工”类微改造盘活土地793亩。

对此，李宇嘉认为，取得这一系列进展，得益于广州促进城市更新的新旧模式交替转换。他认为，广州针对城市更新提出了“依法征收、净地出让”的新模式，有利于降低改造成本的同时回归改造的公共属性，从而改变过往由于高额征收、毛地出让等碎片化改造形式产生的公共设施得不到弥补、容积率超标等现象。

不过，他也提到，城市更新新旧模式的转换，存在一定不确定性。比如对新补偿标准的接受度、单元规划报批的进度、历史遗留问题的解决、资金来源的申请和落地等，这都需要当地发挥协同上下、横向左右的能力，以及城中村改造条例等法律法规的落实。

对此，《报告》提出，深化实施城市更新行动，推动出台城中村改造条例，深入实施“依法征收、净地出让”新模式，强力推进广州新中轴（海珠）、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区四大片区改造，力争首开区实现开工建设，实施200个以上老旧小区改造项目，实施50个以上旧厂“工改工”类微改造项目，推动村镇工业集聚区整治提升。 

事实上，2023年，广州就确定了上述的四大片区改造范围和七家国企城投作为改造主体。李宇嘉认为，如果能顺利推进前期规划报批和补偿表决通过，今年有望实现四大改造片区的部分区域（首开区）开工，以对今年广州城市更新目标完成形成强有力的支撑。

此外，《报告》还提出，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造“三大工程”。建立健全租购并举的住房保障体系，筹建配售型保障性住房1万套、保障性租赁住房10万套，发放住房租赁补贴1.8万户，统筹解决城市户籍人口和引进人才住房问题。

李宇嘉认为，在住房领域更多还是强调了以“三大工程”为核心的房地产新发展模式，核心在于重构住房供应体系，建立“保障+市场”的新体系，其中配售型保障性住房部分来自于共有产权住房项目的转换，部分来自新开工项目，这些举措都是按照国家城镇住房发展规划的时序和规模目标来推进。 

“总的来讲，2024年广州住房工作开始向新模式转型和过渡，在稳定旧模式、避免大幅度下行的前提下，工作重点更多放在新模式上，目的是通过住房供给侧改革、住房制度改革，加大公共住房供应，补齐公共服务短板，让上千万的新市民、工薪阶层、年轻人能在广州安居乐业并成为城市居民，同时利于释放消费内需，打造新时期高质量发展的广州样本。”李宇嘉说。