对话刘守英：因地制宜持续推动城乡要素双向流动 构建城乡融合都市圈体系

2月18日，广东省委、省政府在深圳召开全省高质量发展大会，此次龙年广东第一会聚焦产业与科技互促双强主题，勾勒出新一年的发展蓝图。中国人民大学经济学院院长刘守英作为广东智库专家代表，向与会者展示了他对广东未来发展的深度思考。

作为推动高质量发展的头号工程，“百千万工程”剑指城乡区域发展不平衡的最突出短板，重点关注强化县域高质量发展的牵引作用、辐射效应，推动城乡区域协调发展不断取得新进展新成效。

刘守英强调了城乡融合发展的重要性，提出城乡融合是都市圈的基本方向，而完善城市体系，推动农业产业革命是推动广东省县域经济实现高质量发展的关键所在。

刘守英建议，广东实施“百千万工程”一定要因地制宜走好特色化差异化发展之路，率先从高度城市化的阶段转向城乡融合阶段，应以城乡融合破除单向城市化思维，持续推动城乡要素双向流动，构建完善都市圈体系，并将县镇村纳入都市圈统一规划体系，促进城市和乡村共同发展、共同繁荣。

刘守英。资料图

以城乡融合的思维推进城乡都市圈建设

南财对话：广东该如何破解当前区域发展不协调的问题？

刘守英：过去广东城乡区域差距拉大，是传统经济分工模式的结果。近二十年来，广东一直在致力解决珠三角和非珠三角地区的不协调问题，下一个阶段广东也需要重新对不同发展区域进行定位。

广东的“百千万工程”一定要有自己的特色，因为广东的发展阶段很特殊，大湾区是高度城市化的区域，与城市化水平相对较低地区的高质量发展是不一样的。

如在2023年中国工业百强区中，广东、江苏均占21席，并列全国第一，深圳龙岗连续6年位居工业百强区榜首，珠三角城市群的经济聚集度居国内各大城市群首位。同时，2023年广东共有112个镇上榜全国千强镇。

因此，一方面，广东的“百千万工程”一定要在湾区经济的大格局下，在城乡融合的阶段上，谋求全方位的高质量发展。我们不能把“百千万工程”仅仅等同于项目工程，它更是一种发展理念。

另一方面，广东“百千万工程”一定要并行考虑城市和乡村两个空间，考虑到广东各区域差别大的省情，珠三角与非珠三角地区应该是有不同的标准，这才是典型的高质量融合形态，才能形成村镇县（区）的整个城市连续体。

比如现在珠三角、非珠三角地区的高质量建设，最关键的是处在一个如何找准定位、因地制宜发展的阶段。我觉得现在广东各地方政府，尤其是区县镇政府一定要头脑清醒，把自己的定位找准再去谋局，找到自己新的发展定位，这一点至关重要。

像珠三角地区要瞄准世界，发展先进制造业，通过产业转型与迭代升级，建设成为世界一流的制造业区域，而不能停留在过去靠土地租金、劳动密集、出口导向的发展模式上。

而对于非珠三角地区而言，过去珠三角以出口为导向的传统产业，或许并不都能适应非珠地区的经济形态，部分产业转移后反而可能陡增要素成本。

在区域产业转移过程中，未来非珠三角地区或许会在当地形成一定规模的产业转移与扩展，但最终转移的产业能否在当地顺利落地生根，还是要取决于当地的主导产业和市场环境，这些新的产业一定是在现有的市场需求下新长出来的果实，而非简单移花接木的结果。

以文化振兴为例，当前非珠地区倡导的文化振兴，不是敲锣打鼓弄几个文旅项目就能搞定的，文化振兴最终还是要落脚到当地人文环境如何有效赋能地方经济发展问题上。因此，在“百千万工程”协调发展的过程中，不能简单只是政府资源的调配，更要注重本身营商环境与人文环境的创造。

南财对话：如何让资源要素更公平有序地流动，进一步完善都市圈结构下的城市体系？

刘守英：当前，广东发展空间实际上是城市和乡村相结合、城乡平衡的发展模式，但支撑贡献不足、内部联系较弱、区域发展不平衡始终是城乡融合发展的困难所在，当前距离全域建设“大都市—中心城市—县镇村”的城乡空间连续体还有一定距离。

目前广东已进入城乡融合阶段，要破除单向城市化思维，关键在于增加城乡连续体系的融合度、可连接性和要素流动。在此基础上，要完善都市圈结构下的城市体系，一是要有走在全球创新前列的特大城市、中心城市，二是有星罗棋布的强大的镇域，三是要有强大的、富裕的乡村。

特大城市、中心城市如广深应进一步提高空间和人口聚集度，提高效率，对标国际大都市的经济密度和创新能力。次中心城市如佛莞中珠等则需强化公共服务功能，承载新增人口城市化。

同时，专业镇应突出经济功能，补齐基础设施和公共服务短板，成为城市体系的重要节点。外围县和涉农镇则应成为城乡融合的主要枢纽，聚集农村一二三产业融合发展和各类新业态。

而村则需要重构乡村系统，打破碎片化格局，成为城乡连续体的一环，吸引城市元素下乡，推进岭南传统文化复兴。

下一步，广东应以城乡融合的思维推进城乡都市圈建设，破除单向城市化思维，构建完善都市圈体系，并将县镇村纳入都市圈统一规划体系，包括土地利用体系和公共设施投入体系等，以实现城乡一体化发展。

构建成体系农业产业链

南财对话：在城乡融合发展过程中，应该如何保护农民的市民权利和财产权利？

刘守英：在推进城乡融合发展过程中，各地还要重点考虑本地与外地的人才融合问题，形成开放包容的人才环境，能让外地人才能在广东落得下、能扎根，在广东下一轮城乡融合中发挥关键作用，大家能够在同一片蓝天待遇下共享发展成果。

一方面，要注重保护农民的城市权利，培育外来人口的“城市圈”，让进城农民真正在其就业地、工作地实现市民化，实现平等就业和平等分享公共服务，包括住房、教育、医疗、养老、社保等。当“农二代”融入城市后，“农三代”自然就在城市生活了，这样就利于农民市民化的稳步推进。

另一方面，要注重保护农民的土地财产权利，通过深化县镇村体制机制改革，充分激发释放县镇村发展活力、潜能。通过完善要素市场化配置改革来推进要素下乡、创造价值。同时，继续深化宅基地和农村建设用地的改革，推进从集体建设用地入市到统一的土地权利体系、土地利益分配体系和规划体系的建设，进一步推进城乡融合和乡村振兴。

南财对话：当前应该如何推动以要素重组升级为核心的农业产业革命？

刘守英：镇域经济的发达是县域区域协调发展的基础，产业兴则镇域兴，在专业镇基础上，珠三角地区形成一批工农“双强”的县域经济体：规模以上工业总产值超千亿元、农业总产值接近或超过100亿元。依托强大制造业支撑、超8000万人口的巨型消费市场需求，未来珠三角县域农业总产值平均可达300~500亿元。

高度发达的科技、高效率的要素组合和劳动生产率，以及有独特竞争力的产品是农业现代化的标志。

在推动农业现代化发展过程中，要推动以要素重组升级为核心的农业产业革命，通过提高单位土地的报酬，构建形成包括基地、生产、加工、运输和市场等成体系的农业产业链，持续推动城乡要素双向流动，提高农业产业竞争力。同时，推动建立一县一业的产业体系，发展精致农业道路，进一步提高农业生产率，也是实现农业现代化的必经之路。