专访全国政协委员、中国社科院张斌：连续发行超长期特别国债可提高总需求，不会有通胀风险

21世纪经济报道记者杨志锦  北京报道

3月5日，十四届全国人大二次会议在京开幕，国务院总理李强作政府工作报告。就政府工作报告提出的经济增长目标、财政货币政策安排及风险化解等问题，21世纪经济报道记者专访了全国政协委员、中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长张斌。

张斌认为，连续发行超长期特别国债是必要的，该举措可以提高总需求水平，同时不会带来通膨，会挤入而非挤出私人部门支出。张斌还表示，化债的节奏要把握好，目前不急于压降债务规模，可以等到经济偏热时再去压减债务存量。

迫切需要稳定房企现金流

《21世纪》：如何理解2024年经济增长5%左右目标的设定？

张斌：5%的增速目标可以从以下几个方面理解：第一，这是一个在经济逻辑上比较合理的目标。经济增长目标合不合理关键要看它是否贴近潜在增长速度。经济学的潜在增速概念，大体是指充分利用技术、劳动力、资本等现有要素条件所能够实现的经济增速，或是在满足充分就业又不引发通货膨胀等宏观可持续条件下可能达到的合意增速。

我们潜在增速水平总体呈放缓的态势，疫情前在6%以上，现在虽然有所下降，但也在5%左右或稍高一点的水平。今年5%的目标增速贴近当前的潜在增速水平，资本、劳动力和各项生产资料能够得到充分利用。

第二，这是一个获得感比较强的目标。5%的目标增速是不包含物价之后的不变价增速，再配合3%的CPI同比涨幅目标（全面的物价涨幅可能在2%左右），这样今年的名义GDP增速预计会达到7%，相比2023年提高2个多百分点。这意味着我国居民的收入、企业的盈利均将较去年有明显改善，这就增加了企业和老百姓的获得感。

第三，这是一个有难度、需要努力才能达到的目标。国际权威机构近期预计今年中国经济增速在4.5%左右，比如国际货币基金组织预计中国今年经济增速是4.6%，世界银行预计的是4.5%，经合组织预计的是4.7%，5%的增速显然超过它们预计的增速。

从需求看，2024年全球经济增速仍将低于历史平均水平，外需下滑压力还是很大，实现5%的增长目标重点还是要落实在内需方面。过去支撑内需的两个力量，一个是房地产，一个是地方政府支出，现在都面临比较大的调整压力，房地产的深度调整还没有完成，地方政府则面临化债压力，在这样的背景下扩内需的压力还是很大的。因此，5%的增速不是轻轻松松就能做到的，是需要通过多种努力才能够实现的。 

《21世纪》：实现5%的增长，需要做哪些努力？

张斌：实现这个目标需要有几个支撑：第一，要稳住房地产。如果房地产再往下掉，大的房地产企业再继续暴雷，将对信贷、对总需求形成拖累。第二，化债的节奏要把握好。在目前阶段不急于压降债务规模，可以等到经济偏热时再去压减债务存量。第三，积极的财政政策和稳健的货币政策要落实到位，货币政策要着力降低实体部门的融资成本。如果稳住了房地产、把握好化债节奏，同时配合比较大力度的逆周期政策，那么5%的增速是可以实现的。 

《21世纪》：如何进一步稳定房地产？

张斌：房地产行业出险，既有短期的因素，也有长期的因素。当前最迫切的任务是要稳定房地产企业的现金流，融资现金流和销售现金流都要稳住。如果房地产现金流无法稳住，那么保交楼、房地产销售、房地产投资都会面临很大的压力。稳定融资现金流可采取政府信用支持、资产重组、优化房地产信贷等措施，稳定销售现金流可采取解除限购限售、降低政策利率带动房贷利率下降、对首套房购房者采取优惠贷款利率等措施。

《21世纪》：如何把握好化债的节奏，进一步防范化解地方债风险？

张斌：地方债务风险化解是该做也必须要做好的工作，这对于巩固政府信用、化解风险、优化资源配置都是有帮助的。但一定要把握好时机和节奏，如果时机和节奏把握不好，不仅很难化债，付出的代价也很大；如果时机和节奏把握得好，则会起到事半功倍的作用。

受房地产市场调整影响，当前市场自发的信贷增长显著下降，需求不足现象较为突出。如果政府再去压降债务，那么就会形成双重抑制，全社会总需求不足的情况将加剧。再考虑到物价总水平较低，还可能会形成越降债务杠杆率越高的情形，因为分母上名义GDP下降得更快。

当前化解地方债务风险最重要的不是压降政府债务规模，而是要通过展期、置换等措施维系地方政府的现金流，确保地方政府债务不出现爆雷风险。从存量上压降地方政府债务，应该选择市场自发信贷增速较为旺盛的时期，这种时期地方政府有更充沛的财力还债，压降地方政府债务还能起到防止经济过热的作用。在市场自发信贷增速显著放缓、地方政府财力相对困难时，压降地方政府债务不仅难度大，而且会形成政府支出下降和市场支出下降相互强化的恶性循环局面。

降息有空间且有可能

《21世纪》；政府工作报告提出，今年赤字率按照3%左右安排，和去年初持平，如何理解这种安排？

张斌：今年的财政政策还是做了一些精心的设计，3%的赤字率和去年初持平，但是政府性基金预算中，3.9万亿的专项债加上1万亿的特别国债达到4.9万亿的规模，相比上年还是有明显提升的。这些安排对于实现5%的增长目标是有必要的，现在需要政府支出保持足够的强度，如果政府支出增速低于名义GDP增速，显然难以对GDP增长形成有效拉动。

从今年的预算报告看，今年一般公共预算支出和政府性支出预算数合计为40.6万亿元，相比去年执行数增长约8%，高于名义GDP增速，能够对GDP形成有效拉动。但这是预计数，最终要看实际执行情况，关键是要把这些钱花出去、用好，保持必要的支出强度。

此外，需要将卖地收入稳住。如果卖地收入再下降，那么政府性基金支出就无法达到预算目标，两本账的总支出增速就可能低于名义GDP增速。当然，如果卖地收入达不到预期目标，那么应该考虑进一步举债增加支出，比如重启政策性开发性金融工具。

《21世纪》：今年政府工作报告提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。为何在当前时点要连续几年发行超长期特别国债？

张斌：当前经济运行的主要矛盾是有效需求不足，需求不足可能不是一个短期现象，持续的时间可能还比较长。在这种情况下，连续发行超长期特别国债是必要的，可以提升总需求水平。另外一方面，当前我们也具备发行超长期国债的条件，目前我国通胀率较低，私人部门储蓄大于投资。在这种情况下发行超长期国债、增加政府支出能更充分地利用私人部门不能充分消化的经济资源，不会带来通货膨胀，会挤入而非挤出私人部门支出。 

《21世纪》：政府工作报告提出，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效，保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。在这一要求下，M2和社融的增速要达到多少？

张斌：以往一般表述为“社会融资规模、货币供应量同名义GDP增速相匹配”，这实际是稳定宏观杠杆率的概念，现在调整为“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”是非常正确的。因为货币政策最重要的目标是物价稳定和经济增长，这是中国人民银行法规定的，也是有宏观经济学理论支撑的。这个调整意味着货币政策操作可以不看GDP、不看杠杆率，只要核心CPI不到2%，货币政策就应该放松。

根据我们的测算，实现5%的经济增长目标需要新增社会融资规模约44.8万亿元，对应的社会融资规模存量增速为11.4%。实现这个目标需要3万亿元左右的PSL，支持保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造。 

《21世纪》：如何看待降准降息的空间及可能性？

张斌：第一，货币政策的空间依然很大，政策利率还是有充裕的调降空间。第二，降息的作用很明显，它能有效扩大总需求。应对需求不足，宏观经济学家开出的主要药方是货币政策宽松，各国央行实践中的做法是降低政策利率，以及更进一步的量化宽松政策。政策利率调整不仅通过价格指挥棒鼓励投资和消费，遏制储蓄，还迅速放大了债务人的钱包、投资者的钱包，让他们有钱投资和消费。政府工作报告提出，要促进社会综合融资成本稳中有降，今年降息仍是有可能的。