21深度｜财政部详解一揽子财政增量政策，释放十大积极政策信号

10月12日，国新办举行新闻发布会，邀请财政部部长蓝佛安，以及财政部副部长廖岷、王东伟、郭婷婷出席，介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，并答记者问。

9月26日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作。会议指出，要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务。

继央行明确降准降息、国家发展改革委详解一揽子增量政策之后，增量财政政策在这场发布会上得以揭晓。

财政部部长蓝佛安表示，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，主要包括加力支持地方化解政府债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度这四个方面。

蓝佛安还特别强调，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

财政部发布会不仅就近期将推出的增量财政政策进行介绍，还预告了明年赤字规模和举债规模有望提升的可能性。21世纪经济报道记者根据发布会释放内容，梳理重点政策信号如下。

一、财政政策“四箭齐发”加力稳增长：化债+特别国债+稳楼市+惠民生。

这场发布会明确了即将出台的增量财政政策将着重支持以下四方面。

蓝佛安表示，按照9月26日召开的中央政治局会议部署，财政部在加快落实已确定政策的基础上，围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。主要包括以下几个方面：

第一，加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

第二，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。

第三，叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。

第四，加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。

蓝佛安表示，逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

由上可见，一揽子财政增量政策中，化债的优先级比较高，这能进一步稳定地方财政运行，也能进一步释放地方稳增长的作用。中央财政仍有较大举债空间和赤字提升空间，也在预告2025年赤字率可能超过3%，超长期特别国债的规模也有可能进一步提升。

二、保持必要的财政支出强度，采取综合措施完成全年预算目标。

外界预计四季度可能增发国债，很重要的原因在于今年预算收支不及预期，出于确保必要支出强度的考虑，可能需要通过增发国债等增量政策来推动完成年初既定预算支出目标。

蓝佛安在发布会的开场白结尾明确表示：“当前，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变，同时经济运行出现了一些新的情况和问题。预计全国一般公共预算收入增速不及预期。大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！”

2024年初确定的预算报告明确，积极财政政策要适度加力，安排了总计规模接近10万亿元的财政政策，包括3%的赤字率，对应赤字规模约4.06万亿元；新增地方专项债3.9万亿元；发行1万亿元超长期特别国债；2023年四季度增发的1万亿元国债，大部分结转在2024年使用。近10万亿元的多种财政政策工具组合，旨在确保适当的财政支出规模，促进经济持续回升向好。

但是，受经济恢复基础尚不牢固、工业生产者出厂价格持续下降、去年政策翘尾减收等影响，今年一般公共预算收入增长不及预期。另外，受房地产深度调整影响，土地出让收入在继续缩水，全国政府性基金预算收入也明显不及年初预期。这场发布会上，财政部明确会确保一般公共预算支出，并明确安排部分新增专项债补充政府性基金财力。

2024年年初预算显示，预计全国一般公共预算收入22.4万亿元，增长3.3%；全国一般公共预算支出28.5万亿元，同比增长4%。财政部最新数据显示，1-9月份，全国一般公共预算支出20.18万亿元，增长2%。

蓝佛安表示，将多措并举、综合施策，确保全年实现收支平衡。在工作中，既要依法依规筹集财政收入，也要避免收过头税，切实维护经营主体权益。同时，保持必要的财政支出强度，确保重点支出应支尽支，发挥好财政逆周期调节作用，推动完成全年经济社会发展目标任务。主要包括三方面举措，分别是有效补充财力、切实保障各项重点支出、用足用好各类债务资金。

蓝佛安在介绍加强基层“三保”财力保障方面的工作时提到，继续在年度新增地方政府专项债务限额中，安排一定额度用于补充政府性基金财力，支持地方化债债务风险。

三、从债务结存限额中安排4000亿元，鼓励地方盘活闲置资产补充地方财力。

要完成全年预算目标，需要有效补充财力，主要有三方面内容，即盘活债务结存限额+盘活闲置资产+使用预算稳定调节基金。

蓝佛安表示，有效补充财力。中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入。指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。

盘活债务结转限额，是财政加力的一大表现。截至2023年底，我国地方政府债务余额40.7万亿元，包括一般债务余额15.9万亿元、专项债务余额24.9万亿元；控制在全国人大批准的债务限额42.2万亿元以内。这意味着，地方政府债务余额与限额间尚有1.5万亿元的债务空间可利用。

利用地方政府债务限额空间，在以前并不常见。可供参考的案例是，2022年9月国务院常务会议部署，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，并10月底前发行完毕。

可见，除了中央财政明确盘活部分地方债务结存限额，也需要地方财政积极调动既有的存量资源，包括盘活存量国有资产、使用预算稳定调节基金等。

另外，2024年初确定的近10万亿元债务工具，这些存量资金还在逐渐释放效应，比如四季度仍有2.3万亿专项债资金可供使用，四季度可动用、进而推动形成实物工作量的资金规模不小。

蓝佛安表示，目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后三个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用。将督促地方切实用好各类债券资金，加快项目实施进度，根据实际需要及时拨付资金，尽快形成实物工作量，发挥对投资的拉动作用。

这场发布会也透露了各项债务资金的发行状况。比如，截至9月底，各地发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%，四季度有3000亿元额度待发行。截至9月底，累计发行超长期特别国债7520亿元，四季度还有2480亿元额度待发行。

四、拟出台近年来化债力度最大的一项措施，置换债务规模有待全国人大常委会审议通过。

这场发布会最重磅的消息在于化债，后续发行置换债务的想象空间较大。蓝佛安详细介绍了近年来化债取得的进展，在公开发布上详细介绍近年重大化债举措，是此前少见的。

蓝佛安表示，防范化解地方政府债务风险是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题。

2015年以来，党中央要求建立健全规范的地方政府举债融资机制，开好“前门”、严堵“后门”，坚决遏制隐性债务规模、增量，稳妥化解存量，切实防范债务风险。财政部会同相关部门坚决贯彻落实，相继采取了一系列的措施，发行地方政府债券置换存量政府债务，建立地方政府债务“闭环”管理制度体系，推动债务风险较低的北京、上海、广东实现存量隐性债务清零，在债务风险较高的县区开展化债试点，联合相关部门防范化解融资平台隐性债务风险、加强政府投资项目管理。地方各级党委政府认真落实主体责任，建立了多部门协作联动机制，统筹开展债务管理和风险防范化解工作，通过安排财政资金、动用资产资源等方式积极偿还债务，稳妥化解政府债务风险，取得了阶段性成果。

2022年下半年开始，受多种因素的影响，一些地方出现了债务风险隐患。2023年7月，中央政治局会议要求，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。国务院建立工作协调机制，指导各省份制定具体化债方案。各有关部门、各级地方党委和政府加大工作力度，采取了更多的务实举措，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，地方政府债务风险得到了整体缓解。截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。

蓝佛安表示，2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

“关于具体资金数量安排问题，经过法定程序后，会及时向社会公开”，蓝佛安表示。

这意味着，近年来我国化债主要采取“特殊再融资债券+特殊新增专项债”的组合，且2023年安排额度2.2万亿元，2024年安排1.2万亿元，用以支持地方政府化解存量债务、清理政府拖欠的企业账款。接下来，则要发行更大规模的置换债券，且额度是近年来化债力度最大的一项举措。

上一轮大规模地方债务置换可以追溯到2015年。2015年1月1日修订通过的预算法正式实施，放开了地方政府举债权，相应地从2015年至2019年开启了地方存量债务的置换，通过发行政府债券来置换地方政府形成的银行贷款、信托借款等存量债务，降低地方债务利率负担，缓释地方债务风险。其中2015年-2018年地方置换债券累计发行12.2万亿元，2019年仍有少量置换债券发行。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，积极化债将是本轮财政政策的重点。蓝部长指出，财政部拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务。这一举措将大幅减轻地方政府债务压力，有利于地方政府发展经济和支持“三保”。

为了避免置换存量债务带来的道德风险，财政部依然强调财务纪律的重要性。蓝佛安表示，下一步，财政部将会同相关部门进一步压实地方化债主体责任，指导地方稳妥化解隐性债务风险和推动融资平台转型。同时，对违法违规举债问题严肃查处问责并限时整改，发现一起、查处一起、问责一起，坚决遏制新增隐性债务的风险。

五、重启土地储备专项债，支持专项债用于收购存量房。

促进房地产市场止跌回稳，也是积极财政政策发力的重点方向。

廖岷表示，财政部与相关部门同向发力，聚焦促进房地产市场供需平衡，不断优化财税政策，推动房地产行业回归平稳健康发展轨道。下一步，将坚持严控增量、优化存量、提高质量，积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施。

第一，允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

第二，支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，我们主要采取两项支持措施：一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。另一项是，继续用好保障性安居工程补助资金，原来这个资金主要是用来支持以新建方式筹集保障性住房的房源，现在对支持的方向作出优化调整，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。通过这两项措施，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

第三，及时优化完善相关税收政策。按照党中央决策部署，正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。下一步，还将进一步研究加大支持力度，调整优化相关税收政策，促进房地产市场平稳健康发展。

“政策执行中，我们将持续加强财政政策与其他政策的协调，加强中央与地方的联动，加强新老政策的衔接，打好组合拳，坚定不移推动房地产市场止跌回稳”，廖岷表示。

用于土地储备是专项债设立之初的重点支持领域，后来随着棚改项目的收尾，加之专项债用于土地储备对实物投资量带动作用有限，且还会助推当时房地产市场的火热行情，土地储备专项债被叫停。此次，为了推动实现房地产市场止跌回稳，土地储备专项债再次启用。另外，针对当前房地产库存较高的现象，专项债也明确可用于收购存量房，促进房地产市场平稳运行。

六、优化专项债使用范围，支持房地产、新兴产业基础设施等。

专项债资金是地方投资的重要资金来源，近年来每年新增专项债规模稳定在近4万亿元，更好地发挥专项债的作用是提升财政政策效能的应有之义。

前些年，地方有效益的专项债项目储备不足、部分专项债资金被闲置的现象，为外界所关注。2023年以来，一揽子化债举措中，新增专项债的部分额度用于化解存量债务，此举虽是务实之举，但是也会占用新增投资资金。据机构统计，截至10月7日，今年“特殊”新增专项债发行规模约8210亿元，这意味着今年已经发行的3.6万亿新增专项债中，约有23%的比例是用于存量债务。

王东伟表示，2020年以来累计安排新增专项债券18.7万亿元，支持了约13万个政府投资项目。2024年安排新增专项债券3.9万亿元，这是历年来规模最大的一年。聚焦更好地发挥政府投资带动作用，一方面，加大对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。另一方面，合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。

王东伟表示，下一步，要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展。具体而言有三点：

第一，扩范围。主要有三点：一是研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。二是用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房，支持房地产市场健康发展。三是合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。

第二，强机制。研究完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量，切实发挥政府投资引导带动作用。

第三，严管理。主要有三点：一是完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任。二是健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡。三是探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。

七、已印发超长期特别国债资金监管暂行办法，建立偿债备付金制度。

今年及未来几年，中央明确将持续发行超长期特别国债，用以国家重大战略和重点领域的安全能力建设（简称“两重”）。今年发行的1万亿元超长期特别国债，其中还有3000亿元用于大规模设备更新和消费品以旧换新。围绕超长期特别国债的使用范围、资金管理、债务偿还等关键问题，为外界所关注。

王东伟在回应21世纪经济报道记者表示，发行超长期特别国债支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，是今年的一项重要财政政策。为抓好这项重大政策贯彻落实，财政部第一时间成立了工作专班，确保各项工作有效衔接、有序推进。一是做好资金筹措。综合考虑项目建设周期和国债市场需求，科学设置债券品种，合理把握发行节奏，既满足项目建设需要，又防止资金沉淀，节约资金成本。截至9月底，累计发行超长期特别国债7520亿元，发行利率总体保持平稳。二是加快资金拨付。根据项目清单及时下达预算、及时拨付资金。三是强化资金监管。日前，财政部印发了超长期特别国债资金监管暂行办法，提出了建立全生命周期管理制度、实行专账管理、建立偿债备付金制度、强化绩效管理等一系列具体要求，采取更严更实更细的措施，管好用好超长期特别国债资金。

王东伟表示，接下来，将按计划完成全年一万亿元超长期特别国债发行任务，及时下达预算、调拨资金。同时，严格资金监管，与行业管理部门、地方财政部门建立横向协同、上下联动的监管机制，加强跟踪监控，严禁挤占挪用资金，及时纠正违规违法问题，确保超长期特别国债资金安全、规范、高效使用。

八、发行特别国债用以补充商业银行资本金，按照“统筹推进、分期分批、一行一策”思路。

此前市场有猜测，补充商业银行资本金，究竟是由哪位股东增资完成，究竟是财政部还是中央汇金。现在这项工作得以明确，将由财政部发行特别国债来补充商业银行资本金。

廖岷表示，国有大型商业银行是服务实体经济的主力军，也是维护金融稳定的压舱石。当前，工、农、中、建、交、邮储6家国有大型商业银行经营整体稳健，资产质量也很稳定，拨备计提充足，按照国际最佳实践标准，主要指标均处于“健康区间”。其中，所有者权益持续增加，截至2024年6月末达到15.1万亿元，较年初增长2.9%；资本实力相对充足，截至2024年6月末核心一级资本充足率平均为12.3%。过去几年，一些地方中小银行资本金已经进行了补充。在当前形势下，有必要通过适当方式，支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。这不仅能够提升银行的稳健经营能力，而且可以发挥资本的杠杆撬动作用，增强信贷投放能力，进一步加大服务实体经济发展的力度，为推动宏观经济持续回升向好、提振市场信心提供更加有力的支撑。

廖岷表示，根据国务院授权，财政部负责集中统一履行国有金融资本出资人职责，其中就包括建立国有金融机构资本补充和动态调整机制。财政部将坚持市场化、法治化的原则，按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。通过这一举措，可以提升国有大型商业银行的经营能力和盈利能力，也有利于推动整个国民经济行稳致远。

“给大家通报一下最新进展情况，这项工作已经启动。财政部已会同有关金融管理部门成立了跨部门工作机制，为各家国有大型商业银行加快完成相关工作提供高效服务。目前，我们正在等待各家银行提交资本补充具体方案，各项相关工作正在有序推进。另外，给大家说明一下，国有大型商业银行作为上市银行，各家银行具体的资本补充计划将按照有关规定，及时依法地进行信息披露”，廖岷表示。

由财政部发行特别国债给国有商业银行增资，1998年有过先例。1998年财政部发行2700亿元特别国债，用于补充工商银行、农业银行、中国银行、建设银行的资本金。1998年的具体操作方法，首先是央行降准，释放银行的超额准备金；再由财政部面对上述四家银行定向发行特别国债，由四家银行全额承购，资金用于补充其资本金。

九、稳步提高社会保障水平，改善居民收入预期。

加大对重点群体的支持保障力度，也是积极财政政策发力的重点方向。

蓝佛安表示，今年以来，更加注重发挥积极财政政策逆周期调节作用，保持财政支出强度，在扩内需、促消费、惠民生等方面持续发力，推动激发消费潜力、扩大有效需求。包括多举措增加居民收入。稳步提高社会保障水平，2024年进一步提高了城乡居民基础养老金最低标准，是历次提标调增幅度最大的。退休人员养老金水平总体提高3%左右，城乡居民医保人均财政补助标准也有较大幅度提高。在做好分层分类社会救助保障的基础上，今年国庆节前，还向特困人员、孤儿等生活困难群众发放了一次性生活补助，提高困难群众收入，增强低收入群体的消费能力和意愿。

蓝佛安表示，还大力度实施“两新”政策。安排3000亿元左右超长期特别国债资金，从8月底、9月初开始，各地方陆续推出具体的操作办法，主要是加力支持重点领域设备更新，进一步提升地方消费品以旧换新能力，有力拉动投资增长、释放消费潜力、促进产业发展。

蓝佛安表示，下一步，财政部将继续坚持精准施策、靶向发力，优化基础性政策机制安排，改善居民收入预期，激发消费潜能；用好专项资金、贷款贴息等工具，完善商贸流通体系，改善消费环境；发挥政府债券牵引作用，带动有效投资，扩大国内需求。

十、今明两年集中推出一批改革举措，建立中国特色政府债务管理制度。

这场发布会还透露了最新的财税体制改革动向。党的二十届三中全会对深化财税体制改革作出了重要部署，明确提出“健全预算制度”“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“完善政府债务管理制度”等改革要求。

蓝佛安表示，把抓好改革任务落实作为当前和今后一个时期的头等大事，坚定不移向前推进。将注重把握好政府与市场、中央与地方、效率与公平、全局与局部、长远与当前等重大关系，努力把全面深化改革的战略部署，转化为推进中国式现代化的强大力量。具体有三点：

一是抓紧出台改革实施方案。将坚持问题导向和目标导向，注重加快推进改革和推动财政科学管理的有机结合，积极回应社会和基层关切，针对全会部署的各项改革任务，逐项细化制定任务清单，明确时间表、优先序，初步形成了深化财税体制改革的实施方案，作为今后改革的“总路线图”。

二是抓紧推动改革举措落地实施。坚持分阶段分步骤稳妥推进改革，统筹确定各项改革举措的落地时限，拟在今明两年集中推出一批条件成熟、可感可及的改革举措，特别是一些事关顶层设计的基础性制度，比如说健全预算制度、完善财政转移支付体系、建立与高质量发展相适应的中国特色政府债务管理制度等，逐步形成基础性制度先行引领、细分领域改革举措接续跟进的改革成果体系。

三是注重顶层设计与基层探索相结合。在明确改革原则和方向的前提下，鼓励和支持有关方面因地制宜推进改革创新，组织开展了中央部门零基预算改革试点，并拟在部分地区开展财政科学管理试点。将结合各地区各部门不同特点，赋予不同的改革试点内容，充分尊重首创精神，及时凝练改革经验并复制推广，与时俱进将改革向纵深推进。