数字中国顶层规划定调：持续发力数字基建和数据要素，产业发展迎利好

南方财经全媒体记者 李润泽子 21世纪经济报道记者 郭美婷 实习生 曹萩儿 广州报道

近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（下称《规划》）。

《规划》提出，“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎”，目标到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展；到2035年，数字化发展水平进入世界前列。

同时，《规划》首次提出数字中国建设的整体框架，将数字基础设施和数据资源体系作为数字中国建设的两大基础。

受访专家指出，《规划》突出强调了数字基础设施的高效联通、数据要素价值的有效释放，对于我国克服数字鸿沟，引领多数人参与数字经济发展过程、分享数字经济发展红利，起到基础支撑作用。

全面深化数字中国战略

“十四五”规划纲要提出“加快数字化发展，建设数字中国”，深刻阐明了加快数字经济发展对于把握数字时代机遇，建设数字中国的关键作用。

《规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。

在华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕看来，《规划》的提出是对此前的数字中国战略理念的进一步深化，并从顶层设计的层面，全面推动数字中国建设。

北京师范大学法学院博士生导师,中国互联网协会研究中心副主任吴沈括也认为，《规划》的出台是贯彻“十四五”规划纲要的实际需要。但另一方面，他也指出《规划》是在复杂发展环境下增强发展驱动力的重要举措。

当前世界处于秩序重塑和经济结构再造的剧烈变动时期，探索发展新动能、寻求可持续性发展的新支点，成为各国抢占世界未来发展新高地的战略选择。

“新一代信息通信技术的加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，向各国展现了足以改变全球秩序结构的巨大力量。”在华南理工大学公共政策研究院研究员、教授蒋余浩看来，《规划》所提出的“全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性，促进数字经济和实体经济深度融合，以数字化驱动生产生活和治理方式变革”，正是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。

此外，值得注意的是《规划》明了确数字中国建设将按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

对此，吴沈括表示，整体框架布局明确指出了在数字中国建设过程当中的逻辑主线和努力的整体方向，形成一个完整全面的发展体系。

《规划》的出炉，也为相关产业带来了发展机会。天风证券认为，数字经济目标是，以安全可控为基础构筑新的经济增长动力的同时，革新政府治理方式。数据是数字经济的基础，而大数据的底层是云计算。考虑安全可控因素，以“国家队”为核心的数字经济基础设施建设，势在必行。

方正证券则认为，此次《规划》中将数据资源提到了“基础设施”的地位，因此相关行业的发展首当其冲。

加码数字基础设施 

《规划》指出，要打通数字基础设施大动脉。加快5G网络与千兆光网协同建设，深入推进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用。系统优化算力基础设施布局，促进东西部算力高效互补和协同联动，引导通用数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等合理梯次布局。整体提升应用基础设施水平，加强传统基础设施数字化、智能化改造。 

数字基础设施是以数据创新为驱动、通信网络为基础、数据算力设施为核心的基础设施体系，主要涉及5G网络与千兆光网、数据中心、云计算、人工智能、物联网、区块链等新一代信息通信技术，以及基于此类技术形成的各类数字平台。

马颜昕告诉21世纪经济报道记者，数字经济是虚实结合，基础设施在数字经济相关规划中一直备受重视，发挥着底座支撑作用。数字基础设施是数字技术落实和数据要素发挥作用的物质载体。

他表示，目前，我国在通信网络、算力基础设施等方面的建设规模世界罕见，而规模本身就可以构成一种突出优势，重点突破发展数字技术、大规模建设基础设施，能够使得我国在国际上实现弯道超车和具备领先优势。

值得注意的是，《规划》提及了系统优化算力基础设施布局有关内容。今年2月17日正是“东数西算”工程启动一周年，我国算力基础设施已规模初具。数据显示，2022年，全国八大算力枢纽新建数据中心规模超110万标准机架，其中90%是大型和超大型数据中心。西部国家算力枢纽新建数据中心规模超过60万标准机架，规模同比翻一番，占全国新建数据中心规模的45%。

蒋余浩表示，近年来，算力技术正渗透到生活的方方面面，各类融合应用不断涌现，算力基础设施成为释放数据要素价值、进而推动数字技术持续快速创新的“底座”。最近ChatGPT的火爆出圈，反映的正是广阔的市场和社会对于算法的巨大想象空间。

《规划》提出促进东西部算力高效互补和协同联动，他认为，这为大力推动数字经济与实体经济融合发展，甚至形成基于实体产业的发展需求来引领数字技术持续创新、突破，都奠定了良好的格局。

“提升算力还需要在构建良好的数字技术创新生态方面下功夫。”蒋余浩补充，《规划》提出了“构筑自立自强的数字技术创新体系”。这意味着充分挖掘和提升我们新型举国体制的优势，强化国家科研机构的重大引领能力，强化企业作为创新主体的地位，围绕着国家重大发展需求以及企业具体发展需求来创建产学研一体化体制机制，大力促进包括数字技术研发和创新在内的科技研发和应用的发展。

增强全量数据价值发现和运用能力

根据《规划》，夯实数字中国建设的另一基础是“畅通数据资源大循环”。

何谓“数据资源大循环”？吴沈括向21世纪经济报道记者解释，数据资源大循环的核心是增强对于全量数据的价值发现能力和价值运用能力，目的是最大限度地发挥全量数据要素的最大价值。

“数字中国必然以数据要素的充分流转、数据价值的充分发挥作为核心基础”，吴沈括表示。因此，破除数据流转利用的障碍、畅通数据流转利用全生命周期的各个环节，具有根本性意义。

从《规划》的具体内容来看，畅通“数据资源大循环”需要构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构；推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库；释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制。

蒋余浩分析，“畅通数据大循环”这一举措涵盖的是从数据产权制度设计到数据资产管理、数据定价、数据流动、数据要素交易、数字技术再开发等等全部过程的创新活动。

事实上，去年12月我国首份专门针对数据要素的基础性文件“数据二十条”——《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》已经发布，对于相关领域的制度建设也有了详细的政策指引。

马颜昕则表示，由于管理机制不畅通，现在的数据共享和利用是碎片化的，没有形成全面性和整体性的长链条流通。《规划》所提到的各种具体措施，可以有效促进数据流动，加强数据资源的共享利用。例如，国家级的数据管理体制机制的建设将有利于形成统一管理，而数据产权制度的形成则为长链条的数据大循环打下基础。

然而，数据资源的大循环中仍然存在诸多问题进一步明确。吴沈括告诉21世纪经济报道记者，目前数据确权、数据计价、数据流转利用规则，以及数据安全保障等多个方面都存在非常大的挑战，需要有更宽阔的视野、更创新的机制和更明确的规则予以支撑。

其中，数据资产定价问题一直是各界关注焦点，此次《规划》中关于这点亦有说明，并专门提到“数据资产计价研究”。吴沈括介绍，数据计价研究目前还处于起步阶段，各方的认识还有待进一步的深化。“各方的共识相对还较少，还需要增进一步的增强关于数据计价标准、机制和效果的多层次问题的研究。”

对此，马颜昕认为，数据资产计价研究需要解决的是由资产准则所得出的理论价格和实际中受市场所认可的数据价格的匹配度问题。

“最终数据资产的价格和定价模式还是要依靠市场决定，只有市场愿意付钱才是最终的平衡点。”他说。

在蒋余浩看来，数据跨境流动问题尤其值得注意。“目前学术界比较认可的做法，是在‘授权流动’（如‘白名单’机制）的基础上形成‘授权流动’与‘分类管理’‘事后监管’等相配套、相衔接的综合性监管措施。希望这方面的制度设计还可以继续展开讨论。”他说。