两会前瞻丨全国政协委员皮剑龙：建议制定专门的“金融监管法”，加强对中小金融机构治理整顿

21世纪经济报道记者 边万莉 北京报道

政协第十四届全国委员会第二次会议召开在即，21世纪经济报道记者获悉，全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙带来的议案中有两个与金融息息相关，分别是关于加快制定“中华人民共和国金融监管法”，加强对金融行业集中统一监管的提案；关于加强对中小金融机构治理整顿、着力化解金融风险的提案。

皮剑龙认为，在金融监管总局成立后，为了便于统一集中监管，有必要制定专门的“金融监管法”，统一监管标准，完善金融监管体系和风险全覆盖监管框架，补齐金融监管法律制度不足的短板。为此，他提出了五条建议。

就中小金融机构治理的话题，皮剑龙认为，强化基层中小金融机构建设、完善金融公司治理、提升金融监管水平成为当前金融工作的重要任务。为防范化解金融风险，加强对中小金融机构的治理整顿，他提出了四条建议。

加强对金融行业的集中统一监管

2023年5月，中央设立了新的金融监管机构——国家金融监管总局，对金融业进行全方位管理。皮剑龙表示，新成立的国家金融监管总局是在原银保监会的基础上，并入中国人民银行等金融监管部门的部分金融监管、保护职责，调整内部机构设置，其目的就是要对割裂的金融业务和金融产品进行统一监管，并提出全面强化“五大监管”的监管要求，这就需要相应法律进行规范，做到有法可依。

他进一步指出，“尽管现有立法已涉及金融监管领域的诸多方面，但因我国金融监管体系之前一直是分业监管与分业立法，各种制度多以单一金融监管机构为主体发布，涉及金融监管的法律制度缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。”

皮剑龙认为，在金融监管总局成立后，为了便于统一集中监管，有必要制定专门的“金融监管法”，统一监管标准，完善金融监管体系和风险全覆盖监管框架，补齐金融监管法律制度不足的短板。

对此，他提出五条建议：

一是加快制定“中华人民共和国金融监管法”，确立集中统一的金融监管原则，统筹协调现有金融监管法律法规体系。“金融监管法”是金融监管部门履行监督、管理、执法职责的重要法律依据。要确立安全、效率、公平等基本原则和价值目标，要完善现行金融监管法律的整合、补充与协调，要注意加强金融监管与其他领域的立法协调。

二是“金融监管法”应紧紧围绕强监管、严监管，加强制度创新。要加强对金融违法违规行为的处罚种类和处罚数额予以制度创新，加大对上述行为的惩戒力度。

三是“金融监管法”要建立金融监管部门与监察机关、审计机关、司法机关及国家安全机关联合监管的常态机制。通过建立联合监管的常态化机制，合力解决金融监管问题。增强对金融犯罪行为的查处力度，有效加强资本市场的法治监管，进一步发挥各部门在金融监管中对金融违法行为事后评价和惩戒矫正的作用。

四是“金融监管法”要加大保护金融消费者合法权益力度。“金融监管法”要明确金融监管部门的保护职责、相关主体的法律责任、消费者保护基金的设立等内容，以提高侵害金融消费者合法权益的违法违规成本，从法律上建立打击和整治影响金融消费者合法权益和金融市场秩序的源头性问题的体制机制，强化威慑力，进一步增强金融消费者的保护力度。

五是“金融监管法”应创设金融风险识别预警及处置机制，做到风险早识别、早预警、早处置。金融监管部门通过事前准入、事中检测和事后惩戒的全过程干预，强化对金融行业的全方位、全过程监管。要建立金融风险识别预警制度，细化相应流程与规范，让风险识别预警工作及处置程序流程化、规范化，保证对金融市场的实时监测，特别是对非法集资、影子银行、互联网金融等重点领域的监管，努力做到提前发现、预警并化解潜在的金融风险。

中小金融机构监督管理待提升

目前，我国中小金融机构超过4000家，在服务实体经济发展尤其是服务民营企业、中小微企业方面发挥着重要作用，在我国经济社会发展中具有不可替代的功能。近年来，中小金融体系积累的风险不断暴露，甚至出现形式多样的违法违规现象。

皮剑龙认为，强化基层中小金融机构建设、完善金融公司治理、提升金融监管水平成为当前金融工作的重要任务。中小金融机构存在的主要问题包括：中小金融机构法人治理不健全、中小金融机构业务规模难以扩大、地方政府干预较普遍、中小金融机构监督管理待提升。

为防范化解金融风险，加强对中小金融机构的治理整顿，皮剑龙提出如下四条建议：

第一，完善中小金融机构法人治理，提升内部风险管控绩效。一要建立多元稳定的股权结构。二要完善公司治理组织架构，提升三会一层运作的有效性，对董事会产生、董事会选人程序方式进行革新，任用本地高管，同时提高监事职责、引进外部专业监事，保障三会一层运作的独立与制衡。三要健全和完善内部控制机制。

第二，完善相关法律体系，促进中小金融机构健康发展。一要尽快出台中小金融机构市场退出法律体系。同时出台各项配套的实施细则，如设置问题金融机构接管、终止的法律红线，明确问题机构兼并、重组的条件及具体的操作细则，规定法定市场参与者的权利义务、规范的操作规程等。二要进一步完善存款保险法律制度。现阶段应将《存款保险条例》修订提上日程，明确存款保险机构处置权责，着重赋予存款保险机构强制转移资产债务等切实有效的处置手段，并逐步提升立法层级，增强存款保险法律的权威性。三要健全金融法律责任追究机制。健全和完善相关金融监管法律法规，健全中小金融机构管理人员法律责任追究机制，依法严肃追究对金融机构破产负有责任的高管人员的法律责任。同时严格金融监管部门问责机制，科学合理划分、设置和规范不同管理部门的行政审批和行业监督权责，确保金融管理部门依法行使职责。

第三，加大政策扶持力度，不断拓宽融资渠道。一要给予中小金融机构与大型金融机构相同的待遇，并在财政存款、社会保险金、住房公积金等公共事业收费等方面上偏向于中小金融机构。二要在税收上给予中小金融机构以优惠。三要给中小金融机构提供信贷政策方面的优惠。

第四，加快监督管理机制改革，疏解中小金融机构治理堵点。一要加强金融监管部门对中小金融机构的监管，健全现场调查和非现场调查的监管机制，细化具体的监管指标，减少不必要的监管成本，同时构建全面安全的国家监管信息系统，实现对中小金融机构风险的实时动态监控。二要进一步强化对网贷平台等互联网金融新型借贷形式的监管。监管部门应逐步将互联网金融引致的各类风险等纳入到全面风险管理体系，建立一整套包含审查、监测、预警在内的风险管控和追责机制，最大限度地保障资金的安全可控以及投资者权益。