聚焦两会｜全国人大代表、深交所理事长沙雁：建议加大重大违法行为追责力度

21 世纪经济报道记者 杨坪 深圳报道

3月5日，十四届全国人大二次会议开幕。2024 年《政府工作报告》提出，要“增强资本市场内在稳定性”，“健全金融监管体制,提高金融风险防控能力”。

3月6日举行的十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，中国证监会主席吴清强调，我们将瞪大眼睛，对问题机构、问题企业强化早期纠正，对各类风险及早处置，对各种违法违规行为露头就打，对重点领域的重大违法行为重点严打。特别是一些触碰底线的，比如造假欺诈、操纵市场、内幕交易等违法行为，都要严厉打击。

今年全国两会期间，全国人大代表，深交所党委书记、理事长沙雁向带来了《关于进一步加大对财务造假、资金占用等证券市场重大违法行为立体化追责力度的建议》和《关于加强资本市场诚信建设的建议》。

近年来，资本市场服务实体经济高质量发展取得了一定成果，但在当前违法违规成本偏低的背景下，财务造假、资金占用等各类证券违法犯罪乱象仍时有发生。

“建议进一步完善与财务造假、资金占用相关的刑事立法、司法解释、民事赔偿规则等，形成完善的立体化追责体系，不断提高违法成本，从制度源头解决违法成本低、’入罪难’等问题，充分保护上市公司利益和投资者合法权益，助力资本市场高质量发展。”沙雁表示。

立体化追责体系有待加强

近年来，监管及执法部门持续加大对上市公司财务造假等执法力度，在各方共同推动下，《刑法》修订提高了上市公司财务造假的刑期上限，但从市场规范需要看，仍有必要进一步强化财务造假、资金占用等重大违法违规相关主体刑事立法、司法和民事赔偿的立体化追责力度。

沙雁建议进一步完善与财务造假、资金占用相关主体刑事立法、司法和民事赔偿的法律法规。

第一，将欺诈发行证券罪由《刑法》的“妨害对公司、企业的管理秩序罪”移至该章第五节的“金融诈骗罪”，并提高欺诈发行证券罪和违规披露、不披露重要信息罪的刑期，提升至最高可判处无期徒刑，使刑罚设置与社会危害程度相匹配，与实践发展相适应。

第二，完善对第三方配合造假行为的刑事追诉标准，对于客户、供应商、中介机构等第三方主体协助发行人、上市公司财务造假的，依法以欺诈发行、合同诈骗、虚假提供证明文件等犯罪的共犯、从犯予以刑事追责。

第三，强化财务造假相关方的民事赔偿责任。在证券虚假陈述案件中，考虑到部分客户、供应商是专为财务造假目的设立，若仅追究第三方主体公司责任，隐匿在背后的自然人容易规避责任。

“新《公司法》第一百九十一条规定，公司董事及高管职务行为造成第三人损害的，若董事及高管存在故意或重大过失的，也应当承担赔偿责任。建议通过制定司法解释或公布指导性案例等方式，明确该条款的具体司法适用标准，探索由投资者依据该条规范直接向配合财务造假的第三方主体的董事及高管主张民事赔偿。”沙雁说道。

建议出台背信罪司法解释

与此同时，沙雁还指出，背信罪的规定较原则，缺乏细化标准，存在“落地难”问题，包括列示情形有局限，难以涵盖占用情形；“其他方式”不明确，兜底条款不易适用；“重大损失”难认定，缺乏明确标准；其他罪名难以准确规制控股股东、实际控制人的资金占用行为等。

针对以上问题，沙雁建议针对背信罪出台专门司法解释，强化控股股东、实际控制人等资金占用的刑事追责。

第一，细化兜底条款。对刑法第一百六十九条之一第一款第六项兜底条款的“采用其他方式损害上市公司利益”予以解释，遵循“实质重于形式”原则，采用“定性+兜底条款”结合的方式，将资本市场中常见的控股股东、实际控制人等“在没有真实交易背景或者明显有悖商业逻辑情况下，要求公司以各种方式提供资金福利、偿还债务”等各类直接、间接资金占用行为予以纳入。

第二，明确“重大损失”。针对资金占用的特殊情况，将“占用上市公司巨额资金，长期拒不归还，严重影响公司正常生产经营”的情况，认定为重大损失的一类情形，并明确巨额资金、长期的具体认定标准。

第三，对“明显不公平的条件、明显不具有清偿能力”等原则性条款予以进一步细化解释。

加强资本市场诚信建设

2023年11月，中央金融工作会议也提出，要大力弘扬中国优秀传统文化，坚持诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规。信用建设是资本市场各项制度建设的基础。

近年来，证监会紧扣资本市场实际，大力加强资本市场诚信制度建设并取得了重要进展，但仍然面临一些问题。

沙雁表示，诚信资本市场离不开立法保障和严格执法，建议从以下四方面加强信用建设：

一是明确将资本市场诚信建设纳入《社会信用体系建设法》。国家发展改革委、中国人民银行牵头起草了《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》，并于2022年底公开征求意见。目前征求意见稿第四章“社会诚信建设”规定，诚信建设重点领域包括劳动保障、社会服务和社会保障、医药卫生、教育和人事人才等领域，建议明确将资本市场诚信建设纳入社会诚信建设范围，提升市场主体对资本市场诚信情况的重视程度，强化资本市场信用体系建设制度供给。

二是建立健全资本市场信用承诺制度，形成稳定、可预期的资本市场规范体系。将发行上市审核、持续监管各环节相关主体对申报材料真实性、准确性、完整性等作出的信用承诺及其履行情况纳入信用记录。

三是持续增强对市场主体失信行为的纠察力度和惩戒力度。研究将资本市场违法失信行为纳入人民银行征信系统，进一步强化“失信名单效应”，尤其对于控股股东、实际控制人、董监高等关键少数主体加强规制，形成让资本市场失信者“一处失信、处处受限”的更大监管合力。

四是积极探索守信激励引导，更好地发挥证券行业自律组织的功能和作用。试点诚信状况评价运用制度，在融资等环节建立差异化机制，引导各市场主体诚信自律。